«Гражданская дипломатия» в «Мариупольском формате»

В условиях конфликта на Донбассе, который медленно, но верно заходит в тупик, необходим поиск новых перспективных путей решения кризисной ситуации.

Существующие дипломатические переговорные площадки малоэффективны в связи с жесткой и безальтернативной позицией сторон по спорным вопросам. Переговоры усложняются и тем, что отсутствует чёткое понимание правомочности сторон, размыта степень ответственности переговорщиков и подписантов. Кроме «Минского формата», отсутствует какой-либо формат официальных и «горизонтальных» гражданских связей между сторонами конфликта.

Другими словами, задекларированные «слова» расходятся с реальными «делами», при практически полной безответственности сторон.

Для выхода из тупика, который несет в себе перманентную угрозу эскалации военных действий и нарушения текущих договоренностей и прекращении огня по линии соприкосновения, необходимы новые подходы, расширяющие круг контактов и укрепляющие миротворческие намерения участников официальных переговоров в Минске.

Таким потенциалом обладают неправительственные организации гражданско-общественного характера. В отличие от официальной дипломатии, оказавшейся в «минском тупике», они способны установить «горизонтальные» социальные и культурные связи, взять на себя посредническую функцию между сторонами конфликта, не затрагивая государственную позицию по конкретным правовым вопросам и проблемам безопасности.

В международно-правовых отношениях выделяют два уровня дипломатических отношений в зависимости от субъекта.

1) Первый уровень - «Trаck One», или дипломатия первого уровня. По субъектности относиться к официальным правительственным институциям и осуществляется официальными представителями государства.

Дипломатия первого уровня — это взаимодействие между государственным -ными органами власти. На официальном пути дипломатия первого уровня может осуществляться на двусторонней основе между двумя государствами или на многосторонней основе, когда несколько государств взаимодействуют вместе, и даже на региональном или глобальном уровне через межправительственные организации. Субъекты дипломатической деятельности первого уровня ограничены официальной позицией органов власти государства, которого они представляют, и действуют исключительно на основании и в способ, предусмотренный законами государства и международно-правовыми актами.

Также, поскольку официальные дипломатические усилия привязаны к политике государств, это ограничивает гибкость дипломатического процесса в плане неофициального поиска новых идей и концепций, которые необходимо утверждать в официальном порядке.

Эти сильные и слабые стороны официальной дипломатии могут дополнять неофициальные подходы к дипломатии.

В условиях неразрешенного военного конфликта (войны) на Донбассе дипломатия первого уровня сталкивается с рядом проблем, носящих субъектный характер.

Первой и основной является невозможность легитимировать одну из сторон конфликта, а именно - субъектов управления незаконных территориальных образований.

Во-вторых, Российская Федерация не считает себя стороной конфликта, и выступает в переговорах как наблюдатель, не несущий прямой ответственности за выполнение обязательств по достигнутым протокольным договоренностям (т.н. «минские соглашения»).

В третьих, Украина определяет военный конфликт как «агрессию со стороны РФ», опираясь при этом на широкую внешнюю политико-правовую и экономическую (санкции) поддержку.

Таким образом, неэффективность переговоров связана не столько с положениями т.н. «минских соглашений», сколько с дипломатико-правовой коллизией «коллективной безответственности». Соглашения остаются декларацией, поскольку стороны не в состоянии распределить ответственность и порядок исполнения задекларированных обязательств.

Без перезагрузки дипломатико-правового статуса сторон и определения порядка ответственности никакие новые составы либо увеличение числа сторон со статусом «наблюдателя» не изменят ситуацию. Скорее наоборот, усилят конфликтность, либо даже приведут к параличу и развалу самого переговорного процесса.

2) Второй уровень, «Track Two» - дипломатия второго уровня, или «гражданская дипломатия». В разрезе решения конфликтных ситуаций дипломатия второго пути — это неформальные посредники между конфликтующими сторонами, которые не являются официальными представителями позиции государства, но имеют социальную легитимность и авторитет в вопросах разрешения конфликта.

Обычно неформальными посредниками выступают неправительственные субъекты: религиозные организации, ученые сообщества, гуманитарные организации, общественные объединения и аналитические центры. Однако в некоторых случаях правительства или правительственные чиновники могут действовать как неформальные посредники, когда они способствуют диалогу между неофициальными лицами - частными гражданами или группами лиц - из конфликтующих сторон.

Одной из основных целей деятельности субъектов гражданской дипломатии является создание свободной от политических предубеждений «диалоговых площадок», на которых участники могут делиться своими взглядами, идеями, пожеланиями и страхами в безопасной от государственного давления среде. Результатом деятельности «диалоговых площадок» может быть – новые идеи и инициативы, программные разработки и новые сети коммуникаций для решения конфликтной ситуации, а также - снижения социального напряжения на базовом уровне.

Ученые и практики в области разрешения конфликтов указывают на дополнительные ограничения традиционной дипломатии, для устранения которых неформальные посредники особенно эффективны. Во-первых, это трудноразрешимые и затянувшиеся конфликты, которые, как правило, затрагивают основные человеческие потребности и ценности, критически важные для их выживания и, которые, как следствие, невозможно отрицать и игнорировать. Соответственно, с помощью гражданских «диалоговых площадок» можно обсуждать темы идеологии конфликта и базового понимания его причины. Неофициальное посредничество также помогает участникам трансформировать свое восприятие конфликта, открывая пространство для широких , в т.ч. публичных, переговоров. Это способствует взаимопониманию, и влияет на взгляды людей на конфликт и его возможный исход.

К существенным минусам гражданской дипломатии можно отнести отсутствие властных полномочий для внедрения принятых решений и программ на официальном уровне. Также в условиях конфликта дипломатия второго пути никак не может повлиять на ситуацию в случае эскалации боевых действий, независимо от достигнутого взаимопонимания и компромиссов.

В классификации дипломатических отношений по субъектам выделяют также специфический уровень дипломатического взаимодействия, который не относится к основным уровням и имеет смешанные характеристики.

Так называемая «полуторная дипломатия» относится к особому виду дипломатических отношений, который выражается в посредничестве третьей стороны между политическими силами или правительствами конфликтующих государств.

Термин «полуторная дипломатия» (Track One and Half diplomacy) был введен в научный оборот Сьюзен Ален Нан. Она констатирует, что «полуторную дипломатию определяют как миротворческую деятельность, которая осуществляется частным лицом между политическими представителями враждующих групп или правительств». Полуторная дипломатия отличается от дипломатии второго уровня функцией более широкого взаимодействия, которое не ограничивается внутренним взаимодействием экспертов по урегулированию конфликта, но и поддерживает тесный контакт с правительствами и дипломатическим корпусом.

Посредниками-медиаторами выступают неправительственные международные или национальные общественные организации, которые имеют авторитет и компетентность в вопросах урегулирования конфликта.

Значительное увеличение численности различных неправительственных организаций наблюдается с окончанием второй мировой войны.

Импульс в развитии международного «гражданского сектора» дала Организация Объединенных Нации. В Уставе этого универсального политического образования, а также в уставах ряда его специализированных учреждений изначально были закреплены положения, предусматривающие возможность сотрудничества с определенными категориями неправительственных организаций. Более того, многие неправительственные организации получили так называемый консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете (ЭКОСОС) ООН, ЮНЕСКО, а также других специализированных институтах и учреждениях ООН, что, кстати, находит свое отражение в таких статьях, как 58 и 71 Устава ООН. Например, согласно последней, ЭКОСОС уполномочивается «проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены с международными организациями, а в случае надобности с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации».

В качестве конкретных примеров, из большого ряда организаций, занимающимися разрешением международных конфликтов можно выделить следующие:

- Центр гуманитарного диалога (HD) — швейцарская частная дипломатическая организация, основанная на принципах гуманности, беспристрастности, нейтралитета и независимости. Миссия - помогать предотвращать, смягчать и разрешать вооруженные конфликты посредством диалога и посредничества.

- Центр Картера — неправительственная международная организация руководствуется принципами основателей Джимми и Розалин Картер. Основанная в партнерстве с Университетом Эмори на основе фундаментальной приверженности правам человека и облегчению человеческих страданий, Центр стремится предотвращать и разрешать конфликты, укреплять свободу и демократию и улучшать здоровье.

- Международный институт мира — является независимой некоммерческой лоббистской группой, базирующейся в Нью-Йорке (около штаб-квартиры Организации Объединенных Наций, с которыми IPI работает в тесном сотрудничестве). Институт имеет региональные офисы в Европе (Вена, Австрия) и на Ближнем Востоке (Манама, Бахрейн). IPI специализируется на многосторонних подходах к вопросам мира и безопасности, тесно сотрудничая с Секретариатом и членами Организации Объединенных Наций. Основная цель IPI - способствовать эффективному международному реагированию на новые и возникающие проблемы и кризисы посредством исследований, анализа и разработки политики.

Crisis Management Initiative (CMI) — это независимая финская организация, которая работает над предотвращением и разрешением насильственных конфликтов посредством неформального диалога и посредничества. Лауреат Нобелевской премии мира и бывший президент Финляндии Мартти Ахтисаари основал CMI в 2000 году. С тех пор организация выросла и стала одним из лидеров в своей области.

Также отдельно следует отметить такую организацию как Совет Старейшин при ООН. Это независимая группа бывших высокопоставленных чиновников и государственных деятелей, работающих вместе во имя мира, справедливости и прав человека. Работая как публично, так и с помощью частной дипломатии, миссия Совета Старейшин состоит в том, чтобы взаимодействовать с мировыми лидерами и гражданским обществом на всех уровнях для разрешения конфликтов и устранения их коренных причин, борьбы с несправедливостью и поощрения этичного лидерства и надлежащего управления.

Сильная сторона таких авторитетных неправительственных организаций в рамках «полуторной дипломатии» проявляется в возможности выступать «мостом» между правительственными структурами, - в роли медиаторов либо незаангажированных «третьих сторон». Также, внутри переговорного процесса возникает постоянно действующая профессиональная экспертная среда, что позитивно влияет на разработку нейтральных концепций и планов действий по урегулированию ситуации.

К негативным чертам «полуторной дипломатии» можно отнести риски политизации диалога, возможности блокирования такого диалога со стороны государств-заинтересантов (давление на участников, дискредитация, ограничения в организации диалога) в случае, если государственный эгоизм наталкивается на альтернативные подходы и мнения. Кстати, именно этим во многом объясняется пассивность и ограниченность в возможностях гражданских обществ на всем протяжении 7-летней войны на Донбассе, ведь большинство попыток диалога вне официальной дипломатии были либо купированы в самом начале либо не получили должной поддержки и понимания.

Также нужно учитывать тот факт, что неправительственные организации не имеют никаких рычагов управления для поддержания своих обязательств и обеспечении соглашений.

В целом, влияние неправительственных организаций на решение конфликтной ситуации на международной арене достаточно высоко. Невзирая на минусы такой дипломатической компоновки стоит отметить, что в рамках конфликта, для достижения мира и остановки кровопролития, вмешательство независимой стороны может остудить пыл геополитических игроков.

На данный момент Украина находится в сложной дипломатической и политико-процессуальной ситуации в сфере решения конфликта на Донбассе. Трудности, в первую очередь, заключаются в вопросе установления стороны конфликта, правомочной за ведение переговорного процесса.

Конфликт территориально происходит в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Данная территория входит в состав Украины, но не контролируется центральной властью («неподконтрольные территории», в политических документах и в законодательстве Украины – «временно оккупированные территории», ОРДЛО).

В соответствии с Законом Украины «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях», временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях признаются части территории Украины, в пределах которых вооруженные формирования Российской Федерации и оккупационная администрация Российской Федерации установили и осуществляют общий контроль. Толкуя украинскую законодательную норму, можно установить, что стороной конфликта являются два государства, а именно - Украина и Россия. Но, в соответствии с Конституцией Украины, в случае вооруженной агрессии против Украины, Верховна Рада Украины объявляет, по представлению Президента Украины, состояние войны. На данный момент война не объявлена и режим военного положения в Украине не введен.

Российская Федерация, в свою очередь, на всех международных «площадках» отрицает нападение на территорию Украины и заявляет об отсутствии регулярных войск на территории Донецкой и Луганской областей. В связи с этим термин «агрессия» («Определение агрессии», утверждено резолюцией 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1974 года), а именно - «вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы территории другого государства или части ее» в этой части не может полноценно применяться как толкование в существующем конфликте. Или, как это происходит в украинской политике, – с множеством оговорок, уточнений и объяснений. В публичной аргументации часто применяется неправовой термин «гибридная война», что позволяет объяснять ограниченное толкование «агрессии», отсутствие «военного положения» и пр.

Но, по данным СМИ и заявлениям представителей спецслужб Украины, существует доказательная база, которая подтверждает присутствие войск Российской Федерации на территории Донецкой и Луганской областей. Также широко распространена информация о том, что РФ (то есть – политические и военные власти) целенаправленно направляет на Донбасс военных специалистов, инструкторов, и другие неопределенные вооруженные формирования с целью удержания территории. Эти действия подпадают под пункт g) статьи 3 «Определения агрессии» (резолюция 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1974 года), которая императивно устанавливает, что - «засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства, носящие столь серьезный характер, что это равносильно перечисленным выше актам, или его значительное участие в них». Вместе с тем, такие доказательства пока еще не были установлены Международным судом ООН и не имеют статуса подтвержденных.

Учитывая несогласие РФ в том, что она является стороной конфликта, Украина должна искать вариант «горизонтальных контактов» с представителями непризнанных образований (т.н. «ДНР» и «ЛНР»), и создать условия для широкого вне-правительственного гражданского диалога о путях преодоления вооруженного конфликта и примирения, политической и административной модели существования Донбасса (Донецкая и Луганская области до 2014г.) в составе Украины, мерах и гарантиях безопасности, восстановлении контроля на границе, условиях восстановления общего гражданского, экономического и социального пространства. Для этого объективно необходимо особое «диалоговое окно», признанная всеми сторонами переговоров и конфликта «площадка» (и, возможно, не одна), где бы был организован постоянно действующий диалог с целью выработке консенсусного и приемлемого варианта примирения.

Условно этот процесс можно определить как «Мариупольский формат» (наряду с «Нормандским» и «Минским»).

Первый этап. Создание экспертно-гуманитарной и постоянно действующей «площадки», участниками которой станут «моральные авторитеты» (напр., из числа «старейшин» региона, лидера землячеств), лидеры общественных организаций и движений, представители науки и гуманитарной сферы, проживающие по обе стороны линии соприкосновения. Цель создания диалоговой «площадки» - развитие социальных, культурных и пр. связей между жителями конфликтующих сторон.

Также, необходима разработка программы действий по решению ряда проблем охраны здоровья (в условиях пандемии), экологии, безопасности граждан при пересечении линии соприкосновения, гражданских прав людей, проживающих в «серой зоне», гуманитарная помощь и пр. Создание такой площадки способствует выработки общего понимания как разногласий, так и общих подходов в решении таких проблем.

Второй этап, в рамках полуторной дипломатии, можно разделить на три составляющие.

· Привлечение к диалогу представителей органов местного самоуправления, выработка подходов к взаимодействию и совместным программам для населения на уровне локальных территорий (громады, города, районы).

· Создание «политической переговорной группы» из числа политиков, представляющих ведущие партии и политические объединения, и участвующие в работе законодательных органов (в том числе – в непризнанных ДНР и ЛНР).

· Вовлечение в диалог официальных и уполномоченных представителей ОБСЕ (одна из сторон «Минских переговоров») и дипломатических представителей «Нормандской группы» (уровень – советники, министерства иностранных дел стран-участниц) с целью выработки политико-дипломатических предложений по решению конфликта (включая согласование плана реализации «Минских соглашений» 2014-2015гг.).

Третьим этап предполагает задействование механизмов официальной дипломатии, для официального закрепления доктринальных наработок и договорённостей в международно-правовой плоскости.

Роль драйвера и соорганизатора этого процесса, со-учредителя нового «Мариупольского формата» может сыграть новая Социальная Инициатива «Донбас-Донбасс» (https://donbas-donbass.info/, facebook.com/donbas.donbass), которая объединяет широкий круг общественных организаций, землячеств, общественных деятелей, предпринимателей, большинство из которых являются выходцами из Донбасса и активно участвуют в миротворческих инициативах. Учитывая бурный рост инициатив по мирному урегулированию на Донбассе и широкий круг новых игроков в гражданском секторе, инициатива «Мариупольского формата» может стать объединяющим началом для всех существующих платформ и объединений.

В свою очередь, Социальная Инициатива «Донбас-Донбасс» готовит свой пакет инициатив по мирному диалогу, планам социальной поддержки жителей Донбасса и временно перемещенных лиц, экономическому восстановлению и экологической реабилитации региона, и пр.

Такой путь решения конфликтной ситуации, в реалиях нарастающей с каждым годом социальной ненависти, наращивания военного потенциала на ограниченной территории и людскими потерями может оказаться единственным неконфликтным способом решения. Ведь, в конечном счете, все конфликты тем или иным образом решаются исключительно с помощью дипломатии, и прежде всего дипломатии гражданской.