Политическая экономия после неолиберализма

Во-первых, правительства и рынки взаимно конституируются [Vogel 2019Ь]. Государственное регулирование — это не вторжение в рынок, но, скорее, условие функционирования рыночной экономики. Критики неолиберализма часто высказываются за вмешательство государства в рынок. Но стоит ли называть действия государства вмешательством? Дискурс о вмешательстве подразумевает, что действия государства компрометируют рынок, в ином случае свободный от публичной деятельности (public action). Но всё наоборот. В отсутствие государственного регулирования альтернативой становится вовсе не совершенный рынок, а реальный рынок, изрядно запятнанный сговором, мошенничеством, диспропорциями власти, производством низкокачественной или небезопасной продукции, а также подверженный кризисам вследствие чрезмерных рисков.

Фикция свободного рынка обычно принимается в качестве отправной точки и критиками неолиберализма, даже когда они приводят аргументы против него. Таким образом, они лишь следуют стандартной для экономистов практике, выявляя провалы рынка и предлагая решения для этих ситуаций. Справедливости ради признаем, что это помогает понять, как благодаря действиям правительства могут быть устранены конкретные проблемы, или оценить, какие из этих действий эффективны, а какие нет. Но подобный подход также рискует замаскировать факт, что провалы рынка — правило, а не исключение. Однако на более фундаментальном уровне государство — не просто технический специалист по устранению неполадок в работе рыночной экономики, которая в остальных случаях функционирует достаточно хорошо, но, скорее, главный архитектор (master craftsperson) инфраструктуры рынков.

Государство обеспечивает мир и устанавливает монополию на средства применения насилия, делая инвестиции более безопасными, а торговлю — менее рискованной (precarious). Государства создают условия для законотворчества и следят за соблюдением контрактов, пользуясь верховенством права. Они обеспечивают такие общественные блага, как образование и транспортная инфраструктура, ценности которых не отрицает никто из последователей неолиберализма.

Помимо перечисленных базовых функций, государства обеспечивают условия возникновения новых рынков, поддерживают стабильность архитектуры уже существующих, в периоды кризисов берут на себя управление, минимизируя нанесённый ущерб, а затем способствуют восстановлению рынков. Многие крупнейшие рынки, такие как рынок жилья и банкинга, исторически складывались при активном содействии государств, создающих условия для массовой экспансии товаров и услуг. В случае с рынком жилой недвижимости правительство США установило 30-летнюю фиксированную ставку по ипотеке в качестве стандарта ипотечного кредитования. Государство также обезопасило рынок кредитования и частных сбережений, разработав правила выплаты процентов по банковским счетам и систему страхования вкладов.

В послевоенный период принятые меры позволили увеличить долю собственников жилья с 40 до 64% [Sellon 1990]. Множество политических провалов последних лет, таких как финансовый кризис 2007-2009 гг., стали следствием бездействия правительств, отпустивших рынки в свободное плавание путём «дерегуляции». По сути, правительство США позволило финансовым институтам заниматься любым бизнесом, каким они пожелают, осуществляя при этом минимальной контроль за их деятельностью. Сразу после Великой рецессии правительство предсказуемо вернуло надзор и контроль над банковским сектором, приняв закон Додда — Франка. Одним из положений данного закона Федеральная резервная система наделялась полномочиями раз в год требовать от крупнейших банков прохождения стресс-тестов для оценки устойчивости на случай серьёзного спада.

Государства также поддерживают функцию производства и распространения знания, покрывают издержки на разработку инноваций в частном секторе. Они упрощают организацию рыночной деятельности, создавая правовую основу для корпораций и устанавливая правила справедливой и эффективной торговли на фондовых биржах. Политическая экономия, которая не придаёт значения той роли, которую правительства играют в этих различных аспектах, искажает в том числе вклад рынков в общество (distorts how markets do contribute to society).

Во-вторых, реальная политическая экономия держится на власти — политической и рыночной (market power). Характерные формы регулирования рынков, которые мы описали выше, не возникают естественным и непорочным путём. Они есть продукт борьбы за власть между фирмами, отраслями, рабочими и правительствами внутри отдельных рынков и на политической арене. Те, кто обладает большей властью и богатством, особенно это касается действующих (incumbent) фирм, стремятся обратить регуляции в свою пользу. Автономно от власти не существует точки естественного равновесия в рамках совершенной конкуренции, но есть лишь спектр властных отношений, отражающих баланс сил между работодателем и рабочими, между занимающими соответствующие позиции и претендентами на них, между кредиторами и заёмщиками и так далее.

Например, мы склонны думать о мерах регулирования рынка труда как о защите работников от работодателей-эксплуататоров. Но подобное регулирование может также защищать и работодателя от работников при помощи запретов на формирование профсоюзов или на забастовки. Таким образом, рынку труда не присущ определённый равновесный баланс власти между работодателями и работниками, но сам этот баланс является отражением исторических баталий, в ходе которых были выработаны конкретные формы управления экономикой. Тот факт, что нет «естественного состояния», имеет важные импликации для того, как мы анализируем рынки труда и принимаем политические решения. Для задач анализа это означает, что мы не можем рассматривать какое бы то ни было отдельно взятое состояние в качестве отправной точки или положения дел «по умолчанию», но, скорее, должны пытаться понять, как регулируются реальные рынки труда, как складывались те или иные регуляторные практики и каковы их последствия. Так, в США администрация Рейгана в рамках кампании по борьбе с профсоюзами в государственном секторе уволила бастовавших авиадиспетчеров, назначив в Национальное управление по трудовым отношениям (National Labor Relations Board) более дружественных бизнесу людей. В результате были приняты изменения в правилах, которые затрудняли профсоюзам задачу переизбрания и вместе с тем упростили для фирм процедуру отзыва у профсоюзных объединений их статуса. А уже это, в свою очередь, позволило менеджменту развернуть более агрессивную антиюнионистскую политику.

Поскольку не бывает «властно нейтральных» (power-free) решений, а есть только бесконечное разнообразие конфигураций баланса сил, в политике следует без всякого стеснения вмешаться в данный механизм и перенастроить его в пользу общественных интересов. Таким образом, политической экономии нужно изучать то, как взаимодействуют политическая и рыночная власть. К примеру, не следует полагать рыночное доминирование фирмы в качестве данности, возможно, требующей некоторых корректировок, а необходимо исследовать, как это доминирование само по себе отражает политическое влияние и социальные привилегии. Аналогичным образом нужно понимать политическую власть фирмы или отрасли несколько шире, чем прямое финансовое влияние или лоббизм интересов, поскольку доминирующая позиция на рынке (например, в случае отраслей транспорта или информации) способна оказывать влияние даже при отсутствии политической активности как таковой.

И это означает, что политическая экономия требует интеграции различных уровней анализа, включая государство, отрасли производства, фирмы и индивидов. Политические науки не в состоянии адекватно интерпретировать политику без понимания процессов на уровне фирмы и, соответственно, без понимания интересов лоббистов из бизнеса. В свою очередь, исследователи бизнеса не могут объяснить корпоративную стратегию, не затронув, с одной стороны, практик «продавливания» бизнесом изменений в регуляторных правилах, которые бы поддерживали их бизнес-стратегию, а с другой — способов впоследствии извлекать из этого преимущества.

В-третьих, существует не один способ организации общества для достижения экономического роста, равноправия и доступа к ценным товарам и услугам [Wilenski 2002]. Баланс власти между правительством, рабочими и фирмами значительно отличается по странам и во времени. Разные модели баланса власти в разных странах формируют отличные друг от друга национальные траектории политики, и можно ожидать, что правящие институты будут стремиться укрепить сложившийся в рамках статус-кво баланс сил (особенно в кризис). Ситуации, в которых лишь одна группа акторов имеет тотальный контроль в обществе, достаточно редки и приводят к крайним формам рентоориентированного поведения. Как правило, вместо этого мы наблюдаем непрерывное состязание между различными группами организованных акторов, а общий баланс сил отражает господство то одной группы, то другой. Одним из наиболее распространённых и эмпирически воспроизводимых результатов исследований в сравнительной политической экономии [Hall, Soskice 2001] является правило, согласно которому аналогичный кризис в разных обществах будет вызывать различный политический ответ в зависимости от того, как в них устроен баланс власти между государством, трудом и капиталом. Если обратиться к долгосрочным трендам экономического развития в развитых странах, выяснится, что с инновациями и ростом совместимы разнообразные версии этой конфигурации ( ).

Отказ от неолиберальной оптики, в которой государство противопоставлено рынку и предполагается наличие «единственного наилучшего пути», открывает возможности для глубокого переосмысления экономической политики, и мы могли бы извлекать уроки из большого разнообразия существующих моделей капитализма. Одна из многообещающих импликаций проекта новой политической экономии предполагает поворот к так называемой политике "предраспределения" (pre distribution agenda) [Bai 2007]. Традиционная политика "предраспределения" рассматривает распределение доходов и бо гатства в условиях рынка как данность и старается смягчить генерируемые рынком неравенства, в то время как политика предраспределения сосредоточена на обнаружении регулятивов рынка, исходно обеспечивающих преимущества одних агентов перед другими [Vogel 2019а]. Это касается регулирования трудовых отношений, деятельности корпораций и финансовых институтов, а также антимонопольной политики. Нам есть чему поучиться у обществ с альтернативными политическими моделями и институтами, которые добились большего равноправия. Правительства могут проводить реформы, которые наделяли бы работников корпораций большей переговорной властью или оказывали давление на финансовые институты, с тем чтобы те приносили больше пользы экономике в целом и присваивали меньшую ренту. Государства также способны менять баланс сил между работодателями и работниками, ограничивать власть рынка в интересах как рабочих, так и потребителей. Всё это не разрушит американский капитализм, а вдохнёт в него новую жизнь.

Чтобы проиллюстрировать три эти довольно общие идеи, обратимся к вопросу о регулировании деятельности корпораций. Стандартные модели говорят нам, что фирмы максимизируют прибыль с помощью эффективных инвестиций в производство по более низким ценам. Однако существует множество доказательств того, что компании на самом деле предпочитают прибыли стабильность рынков или выживание организации. Бизнесу действующих компаний угрожает появление новых конкурентов, способных подорвать рынок и предложить лучшую продукцию по более низким ценам или разработать прорывную инновацию, которая сделает предшествующие товары устаревшими. Поэтому фирмы
применяют комбинацию политических (например, лобби) и корпоративных стратегий вроде альянсов и слияний, чтобы обезопасить себя от подобных угроз. Усилия, направленные на поддержание стабильности, также включают тактики установления отраслевых стандартов, причём эти последние могут быть формальными (например, технические стандарты) и неформальными (например, специфический для данной индустрии кодекс поведения). В сущности, компании могут добиваться прибылей и стабильности путём создания новой ценности, присвоения ренты или комбинации того и другого, но если они не будут уверены в том, что смогут обойти конкурентов, в ход пойдут политические и бизнес-стратегии выживания (даже если это не будет приносить результата).

Такой взгляд на фирмы не только точнее модели максимизации прибыли, но, в отличие от неё, помогает описать казавшееся необъяснимым поведение агентов. Многие новости из мира бизнеса в этом случае сразу приобретают смысл — от новостей об американских технологических гигантах, скупающих с огромными премиями крошечные проекты конкурентов, до историй о японских фирмах, предпочитающих оптимизации своих инвестиционных портфелей перекрёстное владение акциями друг друга. Политико-экономическая перспектива позволяет объяснять показатели, о которых заботится большинство политиков, бизнес-лидеров и экономистов, такие как корпоративная прибыль, экономическая рента, уровень заработной платы и инвестиции.

Кроме того, данная линия рассуждений может быть с успехом применена и к анализу различий между странами, регионами, секторами экономики, фирмами или временными периодами. Например, если мы рассмотрим поступательный переход [Fligstein 1990] системы корпоративного управления в США от менеджериальной модели в ранние послевоенные годы к сегодняшней акционерной, нам откроется длинная цепь событий: лоббистские действия по изменению регуляций и законодательства, легальные стратегии пересмотра смысла данных законодательных мер, деловые операции, воздействующие на принципы госуправления корпоративным сектором ради увеличения доходов акционеров и руководства компаний. Данный пример иллюстрирует каждый из трёх описанных выше принципов — взаимопроникновение государства и рынка, центральную роль властных отношений, вариативность в пространстве и времени.

В Соединённых Штатах модель максимизации акционерной стоимости (shareholder value system) отражает длительный период доминирования капитала над трудом и государством. В эпоху акционерной стоимости это господство последовательно обеспечивало фирмам идеологическую и политическую поддержку их интересов. В частности, начавшаяся в 1980-е гг. финансовая либерализация позволила финансистам совершать более рискованные операции при помощи инновационных инструментов и ликвидировать барьеры между коммерческим банкингом, брокерским бизнесом и страхованием. Всё это должно было заставить рынки работать более эффективно. Идея состояла в том, что, получив право приобретать и продавать риски любого рода, компаниям удастся увеличить ёмкость и ликвидность финансовых рынков. Финансовые компании, в свою очередь, взяли на себя управление рисками, аргументировав это тем, что именно они пострадают в случае неудачных инвестиций. В начале 2000-х гг. финансовый сектор с его 11% от общей занятости приносил почти 40% всей прибыли в американской экономике [Krippner 2005]. Теперь мы знаем, что причиной тому были вовсе не инновационные финансовые инструменты, которые предположительно должны были создавать эффективные рынки капитала, а возможность брать огромные риски без особого надзора со стороны регулятора.

Революционный переход к модели акционерной стоимости в Соединённых Штатах включал набор тактик, которые в итоге привели к росту принадлежащей акционерам доли в структуре национальных доходов, сократив при этом долю, которая приходилась на всех остальных. В 1980-е гг. фирмы скупали другие фирмы, закрывали заводы и стали чаще прибегать к аутсорсингу производства в зарубежные страны. В 1990-е гг., когда новый курс был уже запущен, компании принялись повально сокращать менеджмент. Целое поколение менеджеров было уволено, а те, кто остался, работали в режиме 24/7. Тем временем фирмы активно инвестировали в компьютерные технологии с намерением увеличить контроль над оставшимися сотрудниками. Труд стал менее защищённым не только для низкоквалифицированных рабочих, но и вообще для всех.

В последние 20 лет фирмы организовали глобальные цепи поставок, сделав тем самым аутсорсинг более прибыльным, что способствовало подъёму китайской экономики как промышленной державы. Американские фирмы инициировали волну слияний со своими конкурентами, и это привело к рыночной концентрации. Модель максимизации акционерной стоимости подпитывала беспрецедентный с 1980-х гг. рост неравенства доходов и благосостояния в Соединённых Штатах. Система вознаграждения топ-менеджеров акциями компаний сделала манипуляции ценами на акции основной целью корпоративной стратегии: на протяжении последних 10 лет американские фирмы тратили огромные суммы на обратный выкуп собственных акций, повышая, таким образом, их стоимость [Lazonick 2014].

Пандемия COVID-19 отчётливо показала несостоятельность неолиберальной парадигмы [Wong 2020]. Она подчеркнула, что для некоторых наиболее серьёзных проблем именно государство, а не рынок является единственным жизнеспособным решением. Частный сектор и рыночные стимулы оказались не способны производить, закупать или поставлять основные материалы, необходимые в борьбе с вирусом (включая тесты, аппараты искусственной вентиляции легких или индивидуальные средства защиты). Рынок не мог обеспечить функционирование предприятий и работу людей, а частный сектор не был готов или был не в состоянии делать крупные инвестиции, необходимые для разработки вакцины или поиска новых методов лечения.

Более того, те страны, которые шли по пути неолиберальных реформ впереди остальных (такие, как США и Великобритания), оказались наименее готовыми к тому, чтобы справиться с кризисом в здравоохранении и экономике. Как подчёркивалось ранее, любое общество с присущим ему особым балансом сил между трудом, капиталом и государством с большей вероятностью выработает такое политическое решение кризиса, которое будет приносить пользу в первую очередь тем, кто в нём господствует. Что это может значить для нынешнего кризиса? Приведём краткое сравнение между Соединёнными Штатами и Германией. Мы определяем США как страну, в которой капитал доминирует над трудом и государством, тогда как в Германии баланс власти между данными типами акторов более равномерный.

Мы с готовностью признаём, что качество управления в высшем руководстве этих стран частично объясняет огромный разрыв между ними в вопросах сдерживания пандемии, ухода за больными и поддержки бизнеса и работников в период экономического спада. К концу сентября 2019 г. в США было зарегистрировано 2203 случая заражения и 92 смерти на каждые 100 тыс. человек, в то время как Германия имела 355 случаев и 17 смертей соответственно. При этом правительство Соединённых Штатов, очевидно, расставило приоритеты в пользу капитала, а не труда. Первоначальный отказ от мер по сдерживанию пандемии и последовавшее за этим поспешное стремление открыть экономику в ущерб здоровью работников и горожан выявили озабоченность администрации Трампа, главным образом состоянием фондовых рынков и вопросом скорейшего возобновления деловой активности. Между тем фрагментированный характер системы здравоохранения США [Kapczynski, Gonsalves 2020] затруднял оказание медицинских услуг: некоторые люди просто не обращались за медицинской помощью, так как не были застрахованы, другие потеряли свои медицинские страховки вместе с работой. Более того, усилиями государственной пенитенциарной системы из круга получателей медицинской помощи были вычеркнуты довольно многочисленные группы заключённых в тюрьмах и изоляторах, а также ожидающие депортации или те, кого просто вышвырнули на улицу. Как и до кризиса, в сопоставлении с Германией и большинством развитых стран американская система здравоохранения обеспечивала худший доступ к медицинским услугам при больших издержках.

Пакет финансовой помощи от правительства Соединённых Штатов был направлен на поддержку бизнеса, в основном крупного. В США отсутствовали сильные институты публичных финансов или возможность осуществлять координацию в секторе частных финансов так, чтобы обеспечить более эффективные меры поддержки бизнеса. Правительство Соединённых Штатов распределяло фонды поддержки через Управление по делам малого бизнеса ( Small Businesses Administration) или через частный банковский сектор, но это было неэффективно и привело к неравенству и махинациям [Sammon 2020]. Отсутствие оплачиваемых отпусков и гарантий занятости означало, что пакет стимулирующих мер должен работать через субсидии корпорациям или страховые выплаты на случай безработицы, но не в рамках системы сохранения трудоустройства (job protection).

Уровень безработицы в США подскочил с 3,5% в феврале до 14,7% в апреле, тогда как аналогичный показатель в Германии вырос с 4,7 до 5,5%. В соответствии с Актом о мерах чрезвычайной помощи и экономической поддержки в условиях коронавируса (The Relief, and Economic Security

Act — CARES Act) Конгресс одобрил дополнительные выплаты пособий по безработице (600 дол. в неделю), но закон был принят только в конце марта, тогда как период действия данных мер истекал в конце июля [Sarlin, Ruhle 2020]. Властям штатов Конгресс не выделил необходимой поддержки для сохранения социальных программ и государственных услуг. Федеральная резервная система (ФРС) предоставила огромную массу ликвидности финансовым рынкам и приобретала различные финансовые активы для того, чтобы удержать цены на них. Восстановление фондового рынка следует поэтому объяснять исключительно тем, что государство прикрывало интересы акционеров в ущерб всем остальным. Бизнес был защищён, в то время как граждане в полной мере ощутили на себе удар, нанесённый вирусом и экономическим спадом.

Правительство ФРГ, напротив, оперативно среагировало на распространение вируса при помощи скоординированных мер социального дистанцирования, тестирования и отслеживания контактов [Saurer 2020]. Германская система здравоохранения была лучше оснащена материалами, располагала достаточным количеством отделений интенсивной терапии и смогла быстро развернуть масштабное тестирование и увеличить вместимость отделений интенсивной терапии [Wieler, Rexroth, Gottschalk 2021 ]. В Германии уже существовала ранее хорошо себя зарекомендовавшая в условиях мирового финансового кризиса Программа временной неполной занятости (Kurzarbeit), обеспечившая выплату большей части потерянной заработной платы, поэтому фирмы смогли сохранить рабочие места в период спада. Теперь правительство просто реанимировало эту программу в связи с новым кризисом. В партнёрстве с Федеральным банком развития (Kreditanstalt fur Wiederaufbau — KfW), уполномоченными
госбанками федеральных земель (Landesbanken) и коммерческими банками была запущена программа государственных займов для бизнеса. До сих пор страна, в которой властная структура в целом работает скорее в интересах трудящихся и граждан, нежели в интересах фирм, справлялась с кризисом эффективнее [Sharma 2020] Соединённых Штатов, где защита фирм и поддержание фондового рынка являлись более приоритетным направлением государственной политики.

Данный пример демонстрирует и то, что политический выбор отражает принятые лидерами стран допущения о том, как работает политическая экономия, кого и что следует поощрять и защищать. Опции этого выбора также в значительной степени определялись уже существующими способами рыночного регулирования и траекторией политической системы (policy legacies). Хотя оба варианта могут, в конечном счёте, способствовать восстановлению экономики, средства совершенно различны, как различны ценности и последствия для системы распределения. Мы ожидаем, что граждане США (особенно те из них, кто находится в нижних 40% структуры распределения доходов) почувствуют на себе негативные последствия [Boushey, Park 2020] несоизмеримо сильнее, чем граждане Германии, которая столкнётся
с меньшими по масштабам экономическими потрясениями и менее значительными долгосрочными последствиями для наиболее уязвимых групп.

Американцы меньше доверяют государству, чем немцы. Политологи утверждают, что это недоверие проявляется в поддержке статус-кво, отдающего предпочтение бизнесу перед остальными. Но из опросов мы знаем, что американцы поддерживают налог на имущество богатейших людей и многие европейские социальные программы, такие как всеобщее здравоохранение и расширенная система социальной защиты. В период коронавирусного кризиса опросы показывали широкое одобрение действий правительства, направленных на поддержку экономики. Нужно воспользоваться данной ситуацией, чтобы прийти к лучшим идеям, а не пребывать в иллюзии «единственного наилучшего пути».

Экономическая социология. Т. 22. № 4
Перевод с англ. Давида Хумаряна