© 2019 Strategic Group.Media
Реформа самоуправления: хронология и новые вызовы
Руководитель проекта – Ермолаев Андрей
Составитель текста (итоговая версия) – Вадим Емец, к.э.н.
В подготовке материалов к докладу принимали участие Вадим Емец,
Валентина Романова, Дмитрий Ермолаев, Руслан Фарений.
Составитель текста (итоговая версия) – Вадим Емец, к.э.н.
В подготовке материалов к докладу принимали участие Вадим Емец,
Валентина Романова, Дмитрий Ермолаев, Руслан Фарений.
сентябрь 2020
Реформа местного самоуправления является долгожданным ответом на общественный запрос о разрушении жесткой нео-советской административно-политической системы Украины.
Имплементация реформ, связанных с развитием основ самоуправления в украинском обществе, вызовет глубокие изменения в системе государственного управления и привлечет громады к со-участию в политике развития на местном и центральном уровнях. В связи с этим реформа местного самоуправления будет требовать соблюдения четкой последовательности и этапности во внедрении институциональных новаций.
Через инструменты децентрализации власти происходит разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, усиление финансовых возможностей органов регионального самоуправления и повышение ответственности органов местной власти перед громадами. Уже введены отдельные элементы реформы административно-территориального устройства, в т.ч. благодаря механизмам добровольного объединения территориальных громад, создано дополнительные возможности для сотрудничества территориальных громад, введена реформа бюджетной децентрализации и т.д. В первый этап реформ входит систематизация и упорядочение системы предоставления публичных услуг населению органами местного самоуправления, формирование стратегий и программ развития территорий и областей.
В повестке дня реформы актуализируется задание утверждения новой редакции отдельных статей в 9-ом и 11-ом разделах действующей Конституции, а также конструктивных изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» и создание нормативной базы для деятельности префектур, которые заменят государственные администрации районного и областного уровня и т.д.
Мы исходим из того, что трансформации в системе местного самоуправления соотносимы с фундаментальными принципами становления демократического социально-рыночного государства. Следовательно, задание институционализации самоуправления в Украине, соотносимого с европейскими самоуправленческими практиками на уровне громад, районов и областей, не может ограничиваться только децентрализацией власти.
Прогресс в усилении состоятельности местных громад будет способствовать утверждению основ прямой демократии и росту роли представительных органов местного самоуправления. Повышение ответственности громад, расширение сферы их влияния на управленческие решения по вопросам развития будут закономерно активизировать общественный запрос на продолжение и углубление реформы самоуправления.
В продолжение начатых трансформаций, на втором этапе реформ, должно быть обеспечено фундаментальное изменение политической системы государства, с соответствующими изменениями в избирательном законодательстве, дальнейшим перераспределением функций и ответственности между законодательными, исполнительными и местными органами власти и т.д.
В результате децентрализации усилится самоуправление громад (институциональное, организационное, финансовое), расширенные полномочия органов местного самоуправления базового, районного и областного (регионального) уровней будут требовать соответствующего институционального обеспечения на уровне центральной власти.
Поэтому на втором этапе реформ, очевидно, актуализируется задание по разработке новой редакции Конституции Украины, которая будет определять новый баланс полномочий и ответственности между законодательной и исполнительной ветвями власти, представленности интересов громад и регионов в законодательном органе власти, обеспечит качественно новую роль судебной ветви власти на основе принципов судебного самоуправления и выборности. Таким образом, новая политическая система должна стать комплементарной для динамичной модели самоуправления.
Функционально новая политическая модель должна обеспечить сбалансированный механизм государственного управления и регионального развития, создать возможности для завершения реформы административно-территориального устройства Украины.
Раскрытие потенциала местного самоуправления обеспечит консолидацию страны «снизу», на уровне самоуправляющихся территориальных громад, что так нужно Украине сегодня.
Экономические инициативы по поводу регионального развития должны стать одним из важнейших компонентов государственной политики экономических реформ. Следовательно, органы самоуправления будут осуществлять весь комплекс политик, которые будут стимулировать экономическое развитие территорий: от поддержки существующих видов бизнеса до стимулирования принципиально новых видов экономической активности в производстве и сфере услуг.
Имплементация реформ, связанных с развитием основ самоуправления в украинском обществе, вызовет глубокие изменения в системе государственного управления и привлечет громады к со-участию в политике развития на местном и центральном уровнях. В связи с этим реформа местного самоуправления будет требовать соблюдения четкой последовательности и этапности во внедрении институциональных новаций.
Через инструменты децентрализации власти происходит разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, усиление финансовых возможностей органов регионального самоуправления и повышение ответственности органов местной власти перед громадами. Уже введены отдельные элементы реформы административно-территориального устройства, в т.ч. благодаря механизмам добровольного объединения территориальных громад, создано дополнительные возможности для сотрудничества территориальных громад, введена реформа бюджетной децентрализации и т.д. В первый этап реформ входит систематизация и упорядочение системы предоставления публичных услуг населению органами местного самоуправления, формирование стратегий и программ развития территорий и областей.
В повестке дня реформы актуализируется задание утверждения новой редакции отдельных статей в 9-ом и 11-ом разделах действующей Конституции, а также конструктивных изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» и создание нормативной базы для деятельности префектур, которые заменят государственные администрации районного и областного уровня и т.д.
Мы исходим из того, что трансформации в системе местного самоуправления соотносимы с фундаментальными принципами становления демократического социально-рыночного государства. Следовательно, задание институционализации самоуправления в Украине, соотносимого с европейскими самоуправленческими практиками на уровне громад, районов и областей, не может ограничиваться только децентрализацией власти.
Прогресс в усилении состоятельности местных громад будет способствовать утверждению основ прямой демократии и росту роли представительных органов местного самоуправления. Повышение ответственности громад, расширение сферы их влияния на управленческие решения по вопросам развития будут закономерно активизировать общественный запрос на продолжение и углубление реформы самоуправления.
В продолжение начатых трансформаций, на втором этапе реформ, должно быть обеспечено фундаментальное изменение политической системы государства, с соответствующими изменениями в избирательном законодательстве, дальнейшим перераспределением функций и ответственности между законодательными, исполнительными и местными органами власти и т.д.
В результате децентрализации усилится самоуправление громад (институциональное, организационное, финансовое), расширенные полномочия органов местного самоуправления базового, районного и областного (регионального) уровней будут требовать соответствующего институционального обеспечения на уровне центральной власти.
Поэтому на втором этапе реформ, очевидно, актуализируется задание по разработке новой редакции Конституции Украины, которая будет определять новый баланс полномочий и ответственности между законодательной и исполнительной ветвями власти, представленности интересов громад и регионов в законодательном органе власти, обеспечит качественно новую роль судебной ветви власти на основе принципов судебного самоуправления и выборности. Таким образом, новая политическая система должна стать комплементарной для динамичной модели самоуправления.
Функционально новая политическая модель должна обеспечить сбалансированный механизм государственного управления и регионального развития, создать возможности для завершения реформы административно-территориального устройства Украины.
Раскрытие потенциала местного самоуправления обеспечит консолидацию страны «снизу», на уровне самоуправляющихся территориальных громад, что так нужно Украине сегодня.
Экономические инициативы по поводу регионального развития должны стать одним из важнейших компонентов государственной политики экономических реформ. Следовательно, органы самоуправления будут осуществлять весь комплекс политик, которые будут стимулировать экономическое развитие территорий: от поддержки существующих видов бизнеса до стимулирования принципиально новых видов экономической активности в производстве и сфере услуг.
Ключевые проблемы, которые призвана решить реформа:
- 1. Повышение субъектности органов местного самоуправления и реализация принципа субсидиарности.
1.1. До сегодняшнего дня полномочия органов местного самоуправления остаются ограниченными и нечетко разграниченными с функциями местных государственных администраций. ( В том числе речь идет о полномочиях органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям по решениям районных, областных советов, а также про полномочия органов исполнительной власти, данные органам местного самоуправления законом (делегированные полномочия)) Это снижает способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.
--- Только городские, поселковые, сельские и районные в городах советы имеют собственные исполнительные органы; тогда как областные и районные советы делегируют полномочия касательно исполнения своих решений (в частности, по поводу программ социально-экономического и культурного развития и т.д.) соответствующим местным государственным администрациям.---
Изменить сложившуюся ситуацию могла бы ликвидация государственных администраций и внедрение института префектур (как органа, который обладает функцией надзора за местным самоуправлением). Исполнительные функции областных и районных органов местного самоуправления должны быть возложены на исполнительные комитеты соответствующих рад.
1.2. В местных бюджетах наблюдается постоянный дефицит финансовых ресурсов на исполнение делегированных государством местному самоуправлению полномочий. Доходная база формирования местных бюджетов является низкой. - Приведение административно-территориального устройства, унаследованного от УССР, в соответствие с требованиями времени и вызовами, с которыми Украина сталкивается в начале ХХІ ст.Среди основных недостатков действующего административно-территориального устройства называют значительные диспропорции между административно-территориальными единицами одного и того же уровня, разорванность целостных территорий административно-территориальных единиц, нахождение территориальных громад, сёл, поселков, городов в составе других территориальных общин и на территориях других административно-территориальных единиц.
По настоящее время ни одна из внедряемых в Украине моделей децентрализации власти не наполнила содержанием различные формы прямой и представительной демократии в местных общинах. Нужно действенное повышение субъектности местных громад и их представительных органов. Приоритетом реформы местного самоуправления должно стать создание институциональных основ и снятие соответствующих препятствий для совместного участия граждан в обеспечении потребностей местного развития в рамках Конституции.
Раздел 1.
Реформа местного самоуправления: к истории вопроса
Реформа местного самоуправления: к истории вопроса
Поиск оптимального баланса полномочий центральной и местной власти в Украине имеет долгую историю. Фактически с момента обретения независимости Украины этот вопрос был одним из ключевых в национальной повестке дня.
Но, несмотря на многочисленные декларации о намерениях, реформа местного самоуправления оказывалась в фокусе внимания государственных деятелей и политиков преимущественно в контексте отношений по линии «центр-регионы».
Приоритетность укрепления исполнительной вертикали, а не развития местного самоуправления, во многом связана с вызовами, которые возникли в связи с формированием автономии Крыма в составе УССР еще во времена перестройки в СССР. Тогда Крымский областной совет, избранный в 1990 году, инициировал референдум за воссоздание Крымской АССР как федерального субъекта СССР и участника возможного нового союзного договора. Эта инициатива появилась во время так называемого «Новоогаревского процесса», в рамках которого к обновлению Союзной федерации должны были приобщиться не только союзные и республиканские элиты, но и элиты автономий и отдельных округов.
Положительные результаты крымского референдума, состоявшегося 20 января 1991, признал Верховный Совет УССР, который принял Закон "О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики" и внес изменения в Конституцию УССР (ст. 75 главы VIII Конституции УССР). Получив статус автономной республики, крымские политики стремились к укреплению автономизма, государственности и республиканских структур в составе независимой Украины (с 1991г.). Уже 5 мая 1992 крымские парламентарии приняли Акт о провозглашении государственной самостоятельности, а 6 мая 1992 - Конституцию Республики Крым.
Опыт Крыма угрожал развитию стихийной автономизации и в других регионах. В частности, в Закарпатской области в ходе Всеукраинского референдума о независимости 1 декабря 1991 года был вынесен на региональный референдум и получил поддержку вопрос об автономии закарпатского края. Результаты этого референдума до сегодняшнего дня являются предметом политических дискуссий в Украине.
В таких обстоятельствах Киев сделал своим приоритетом развитие и укрепление государственной исполнительной вертикали.
Но, несмотря на многочисленные декларации о намерениях, реформа местного самоуправления оказывалась в фокусе внимания государственных деятелей и политиков преимущественно в контексте отношений по линии «центр-регионы».
Приоритетность укрепления исполнительной вертикали, а не развития местного самоуправления, во многом связана с вызовами, которые возникли в связи с формированием автономии Крыма в составе УССР еще во времена перестройки в СССР. Тогда Крымский областной совет, избранный в 1990 году, инициировал референдум за воссоздание Крымской АССР как федерального субъекта СССР и участника возможного нового союзного договора. Эта инициатива появилась во время так называемого «Новоогаревского процесса», в рамках которого к обновлению Союзной федерации должны были приобщиться не только союзные и республиканские элиты, но и элиты автономий и отдельных округов.
Положительные результаты крымского референдума, состоявшегося 20 января 1991, признал Верховный Совет УССР, который принял Закон "О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики" и внес изменения в Конституцию УССР (ст. 75 главы VIII Конституции УССР). Получив статус автономной республики, крымские политики стремились к укреплению автономизма, государственности и республиканских структур в составе независимой Украины (с 1991г.). Уже 5 мая 1992 крымские парламентарии приняли Акт о провозглашении государственной самостоятельности, а 6 мая 1992 - Конституцию Республики Крым.
Опыт Крыма угрожал развитию стихийной автономизации и в других регионах. В частности, в Закарпатской области в ходе Всеукраинского референдума о независимости 1 декабря 1991 года был вынесен на региональный референдум и получил поддержку вопрос об автономии закарпатского края. Результаты этого референдума до сегодняшнего дня являются предметом политических дискуссий в Украине.
В таких обстоятельствах Киев сделал своим приоритетом развитие и укрепление государственной исполнительной вертикали.
Сразу после проведения Всесоюзного референдума от 17 марта 1991 автономные республики включились в процесс разработки нового Союзного договора: руководители автономных республик вошли в состав Подготовительного комитета, работавший над проектом Соглашения. Один из ключевых вопросов, который был поднят во время дискуссий Подготовительного комитета, касался статуса бывших автономных республик: «Являются ли автономные республики полноправными членами обновленного Союза и могут ли они подписывать Союзный договор самостоятельно?» По этому поводу было две противоположные точки зрения. Республиканское руководство настаивало, что автономные республики могут подписывать Союзный договор только в составе делегаций союзных республик. Однако лидеры автономных республик стремились получить возможность подписывать Союзный договор самостоятельно. Проект Соглашения был подготовлен в Ново-Огарево 23 июля 1991. И хотя руководство автономных республик не пригласили к его подписанию, его разработка происходила при непосредственном участии политических элит автономных республик.
См., Например: Лукашин А. Разработка руководством СССР Союзного Договора (март-декабрь 1991 года) / Автореферат диссертации на Соискание ученой степени кандидата исторических наук МГУ им. М.В.Ломоносова / Москва 2012.
См., Например: Лукашин А. Разработка руководством СССР Союзного Договора (март-декабрь 1991 года) / Автореферат диссертации на Соискание ученой степени кандидата исторических наук МГУ им. М.В.Ломоносова / Москва 2012.
Модель была реализована с помощью Закона "О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении" от 5 марта 1992 и Закона "О Представителях Президента Украины" от 26 марта 1992
Сначала была предпринята попытка внедрить новую модель отношений по линии «центр-регионы»:
- в Украине была введена должность представителя Президента - руководителя региональной исполнительной власти, подконтрольного главе государства;
- исполнительные комитеты областных и районных советах были ликвидированы;
- компетенция глав областных и районных советов была сужена (они становились ответственными только за организацию работы соответствующих советов и представительство советов в отношениях с государственными и самоуправляющимися органами
Представитель Президента должен был контролировать общественно-политическую и социально-экономическую ситуацию на местах, а также осуществлять контроль за соблюдением законодательства самоуправляющимися органами, разрабатывать проект местного бюджета и вносить его на заседание соответствующего местного совета. На базе бывших исполнительных комитетов местных советов создавались органы государственной исполнительной власти - местные государственные администрации, призванные обеспечивать выполнение Представителями Президента своих функций.
Конкурентные отношения между местными советами и Представителями Президента на местах, с одной стороны, а также между Верховным Советом и Президентом в Киеве, с другой стороны, создали запрос на смену модели отношений по линии «центр-регионы».
Уже в 1994 году должность Представителя Президента была упразднена; полномочия Представителя Президента были переданы главам областных и районных советов и они же, по должности, становились еще и главами исполнительных комитетов. В рамках такой модели отношений по линии «центр-регионы» Киев остался без действенных институциональных рычагов влияния на политические и экономические процессы на местах. Это стимулировало центральную власть - Президента и Парламент - консолидировать свои усилия для очередного изменения модели.
Новая модель отношений по линии «центр-регионы» нашла свое отражение в Конституционном договоре «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины» от 1995 года.
Исполнительные комитеты областных и районных советов становились государственными администрациями и получали статус органов государственной исполнительной власти. Областные и районные советы получали статус представительных органов. Они отвечали за утверждение бюджета и одобрение программ социально-экономического развития. Другие полномочия областных и районных советов, включая разработку проекта местного бюджета, передавались соответствующим государственным администрациям. Президент Л.Кучма назначил председателями местных государственных администраций глав соответствующих местных советов. Также дополнительным указом он предоставил себе право назначать заместителей глав местных администраций.
Именно эту модель отношений по линии «центр-регионы» было закреплено в рамках Конституции Украины от 1996 года. В тексте Конституции гарантируется местное самоуправление, которое может осуществляться территориальной громадой непосредственно и через органы местного самоуправления. Согласно Конституции 1996 года, в собственности территориальных общин находятся движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые являются материальной и финансовой основой местного самоуправления (ст. 142 Конституции).
В то же время Конституция не уполномочила областные и районные советы формировать свои исполнительные комитеты. На областном и районном уровне продолжали функционировать местные государственные администрации.
Конституция 1996 года получила многочисленные положительные оценки, в том числе благодаря положениям о местном самоуправлении. Однако без нормативно-правовых механизмов значительная часть этих принципов до сих пор оставались декларацией.
Таким нормативно-правовым механизмом мог стать Закон "О местном самоуправлении в Украине", принятый 21 мая 1997 года. Он дал субъектам самоуправления статус юридических лиц, а также собственные, то есть самоуправленческие, полномочия, в рамках которых органы местного самоуправления могли действовать самостоятельно. Также Закон закрепил за территориальными общинами право на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с Законом, местные бюджеты были признаны самостоятельными (в частности, они не включались в государственный бюджет).
Однако принятия Закона "О местном самоуправлении в Украине" оказалось недостаточным для воплощения в жизнь конституционных принципов самоуправления.
Во-первых, ряд положений Закона оказался декларативным. Например, Закон не конкретизировал механизмы реализации прав территориальных громад - прав на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а также оставил вне правового поля вопросы распоряжения муниципальной собственностью громадами напрямую, то есть - без участия органов местного самоуправления.
Осуществление задекларированного самоуправления в форме непосредственной демократии, новое законодательство фактически блокировало (за исключением законодательного определения статуса органов самоорганизации населения).
Во-вторых, закон «размыл» статус территориальной громады как базового субъекта местного самоуправления. Так, статус юридических лиц получили органы местного самоуправления, а не территориальные громады - основные носители непосредственной демократии. Это ограничило возможности территориальных громад использовать механизмы муниципальной экономики для инициирования и реализации проектов местного развития.
В-третьих, вскоре после принятия Закона, реальная возможность органов местного самоуправления выполнять соответствующие функции была значительно сужена. В 1999 году был принят Закон «О местных государственных администрациях», который отнес ключевые сферы ответственности областных и районных советов - ответственность за местные бюджеты, программы и проекты местного развития - в сферу полномочий местных государственных администраций. К собственным полномочиям местных государственных администраций были отнесены функции органов исполнительной власти на местах, а к делегированным - «делегированные» местными советами полномочия по программам местного развития и тому подобное. Более того, распространение получила практика совмещения должностей председателей местных государственных администраций и председателей местных советов (председатели местных государственных администраций выигрывали местные выборы в соответствующих советах благодаря использованию «административного ресурса»). Таким образом, областные и районные советы часто возглавляли председатели соответствующих местных государственных администраций, которые назначались Президентом и реализовывали курс Главы государства на местах.
Новая модель отношений по линии «центр-регионы» нашла свое отражение в Конституционном договоре «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины» от 1995 года.
Исполнительные комитеты областных и районных советов становились государственными администрациями и получали статус органов государственной исполнительной власти. Областные и районные советы получали статус представительных органов. Они отвечали за утверждение бюджета и одобрение программ социально-экономического развития. Другие полномочия областных и районных советов, включая разработку проекта местного бюджета, передавались соответствующим государственным администрациям. Президент Л.Кучма назначил председателями местных государственных администраций глав соответствующих местных советов. Также дополнительным указом он предоставил себе право назначать заместителей глав местных администраций.
Именно эту модель отношений по линии «центр-регионы» было закреплено в рамках Конституции Украины от 1996 года. В тексте Конституции гарантируется местное самоуправление, которое может осуществляться территориальной громадой непосредственно и через органы местного самоуправления. Согласно Конституции 1996 года, в собственности территориальных общин находятся движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые являются материальной и финансовой основой местного самоуправления (ст. 142 Конституции).
В то же время Конституция не уполномочила областные и районные советы формировать свои исполнительные комитеты. На областном и районном уровне продолжали функционировать местные государственные администрации.
Конституция 1996 года получила многочисленные положительные оценки, в том числе благодаря положениям о местном самоуправлении. Однако без нормативно-правовых механизмов значительная часть этих принципов до сих пор оставались декларацией.
Таким нормативно-правовым механизмом мог стать Закон "О местном самоуправлении в Украине", принятый 21 мая 1997 года. Он дал субъектам самоуправления статус юридических лиц, а также собственные, то есть самоуправленческие, полномочия, в рамках которых органы местного самоуправления могли действовать самостоятельно. Также Закон закрепил за территориальными общинами право на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с Законом, местные бюджеты были признаны самостоятельными (в частности, они не включались в государственный бюджет).
Однако принятия Закона "О местном самоуправлении в Украине" оказалось недостаточным для воплощения в жизнь конституционных принципов самоуправления.
Во-первых, ряд положений Закона оказался декларативным. Например, Закон не конкретизировал механизмы реализации прав территориальных громад - прав на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а также оставил вне правового поля вопросы распоряжения муниципальной собственностью громадами напрямую, то есть - без участия органов местного самоуправления.
Осуществление задекларированного самоуправления в форме непосредственной демократии, новое законодательство фактически блокировало (за исключением законодательного определения статуса органов самоорганизации населения).
Во-вторых, закон «размыл» статус территориальной громады как базового субъекта местного самоуправления. Так, статус юридических лиц получили органы местного самоуправления, а не территориальные громады - основные носители непосредственной демократии. Это ограничило возможности территориальных громад использовать механизмы муниципальной экономики для инициирования и реализации проектов местного развития.
В-третьих, вскоре после принятия Закона, реальная возможность органов местного самоуправления выполнять соответствующие функции была значительно сужена. В 1999 году был принят Закон «О местных государственных администрациях», который отнес ключевые сферы ответственности областных и районных советов - ответственность за местные бюджеты, программы и проекты местного развития - в сферу полномочий местных государственных администраций. К собственным полномочиям местных государственных администраций были отнесены функции органов исполнительной власти на местах, а к делегированным - «делегированные» местными советами полномочия по программам местного развития и тому подобное. Более того, распространение получила практика совмещения должностей председателей местных государственных администраций и председателей местных советов (председатели местных государственных администраций выигрывали местные выборы в соответствующих советах благодаря использованию «административного ресурса»). Таким образом, областные и районные советы часто возглавляли председатели соответствующих местных государственных администраций, которые назначались Президентом и реализовывали курс Главы государства на местах.
В результате принятия 3 февраля 1994 Верховной Радой Закона "О формировании местных органов власти и самоуправления".
Во исполнение Конституционного соглашения 21 августа 1995 Л.Кучма издал Указ «Об утверждении Положения об областной, Киевской, Севастопольской городской государственной администрации и Положения о районной, районной в городах Киеве и Севастополе государственной администрации».
Проблемы развития местного самоуправления в Украине / Справочник «Ориентиры избирателя 2-2», подготовленный Лабораторией законодательных инициатив. http://parlament.org.ua/index.php?action=magazine&id=9&ar_id=11&iar_id=304&as=2
Приешкина А. Местное самоуправление в Украине: правовое регулирование непосредственной демократии. - М .: Кондор, 2008. - С. 42.
Matsuzato K. All Kuchma's Men: The Reshuffling of Ukrainian Governors and the Presidential Election of 1999, Post-Soviet Geography and Economics, (2001), 42 (6): 416-439.
Тема реформы самоуправления обострилась на парламентских выборах 2002 и президентских 2004 годов. Расширение полномочий власти на местах, обеспечение ее открытости и подотчетности громадам стали одним из «краеугольных камней» политической платформы оппозиции и кандидата в президенты В.Ющенко.
Впоследствии, модель отношений по линии «центр-регионы» была подвергнута новым изменениям. Это произошло в контексте перехода от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике в результате политической реформы 2004 года, которая вступила в силу в 2006 г. Реформа предусматривала изменение порядка назначения, увольнения и отчетности председателей областных государственных администраций перед центром (ст. 118 Конституции Украины). Если раньше главы местных администраций подчинялись исключительно Президенту, то после реформы 2004 года их назначения и текущий контроль за их деятельностью должны согласовываться с Премьер-министром. Такой механизм должен был стать инструментом согласования позиций Президента и Премьер-министра. Однако на практике такого согласования не происходило ни во времена премьерства В.Януковича (2006-2007 гг.), ни Ю.Тимошенко (2007-2010 гг.). Ярким проявлением нехватки согласования позиций главы государства и главы правительства стали их противоречивые поручения председателям местных государственных администраций по борьбе с инфляцией в 2007 году и по преодолению последствий экономического кризиса в 2008-2009 годах. Некоторые эксперты даже назвали этот процесс «соревнованием» Президента и Премьер-министра за подчинение исполнительной вертикали.
Таким образом, вопросы местного самоуправления оказались отодвинутым на второй план, а основная дискуссия развернулась вокруг распределения полномочий в центре: в треугольнике между президентом, парламентом и правительством. После смены режима в 2005 году реальных шагов по децентрализации власти, расширению полномочий и укреплению доходной базы местных советов сделано не было.
Т.н, «комиссия Р.Бессмертного» по административной реформе и реформе местного самоуправления результатов не достигла. Работа над продолжением политической реформы по расширению полномочий местного самоуправления, которую пытался организовать А.Мороз, бесконечно переносилась, вплоть до политического кризиса 2007 года.
Экономический кризис, разразившийся в 2008-2009 годах, только ухудшил ситуацию. Правительство Ю.Тимошенко вернулось к изъятию ресурсов местной власти и управлению ее средствами в ручном режиме.
Впоследствии, модель отношений по линии «центр-регионы» была подвергнута новым изменениям. Это произошло в контексте перехода от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике в результате политической реформы 2004 года, которая вступила в силу в 2006 г. Реформа предусматривала изменение порядка назначения, увольнения и отчетности председателей областных государственных администраций перед центром (ст. 118 Конституции Украины). Если раньше главы местных администраций подчинялись исключительно Президенту, то после реформы 2004 года их назначения и текущий контроль за их деятельностью должны согласовываться с Премьер-министром. Такой механизм должен был стать инструментом согласования позиций Президента и Премьер-министра. Однако на практике такого согласования не происходило ни во времена премьерства В.Януковича (2006-2007 гг.), ни Ю.Тимошенко (2007-2010 гг.). Ярким проявлением нехватки согласования позиций главы государства и главы правительства стали их противоречивые поручения председателям местных государственных администраций по борьбе с инфляцией в 2007 году и по преодолению последствий экономического кризиса в 2008-2009 годах. Некоторые эксперты даже назвали этот процесс «соревнованием» Президента и Премьер-министра за подчинение исполнительной вертикали.
Таким образом, вопросы местного самоуправления оказались отодвинутым на второй план, а основная дискуссия развернулась вокруг распределения полномочий в центре: в треугольнике между президентом, парламентом и правительством. После смены режима в 2005 году реальных шагов по децентрализации власти, расширению полномочий и укреплению доходной базы местных советов сделано не было.
Т.н, «комиссия Р.Бессмертного» по административной реформе и реформе местного самоуправления результатов не достигла. Работа над продолжением политической реформы по расширению полномочий местного самоуправления, которую пытался организовать А.Мороз, бесконечно переносилась, вплоть до политического кризиса 2007 года.
Экономический кризис, разразившийся в 2008-2009 годах, только ухудшил ситуацию. Правительство Ю.Тимошенко вернулось к изъятию ресурсов местной власти и управлению ее средствами в ручном режиме.
Смагина А. Региональная власть в качестве примера противостояния между президентом и премьером.
После избрания В.Януковича Президентом в 2010 году политическая реформа образца 2004 года была отменена. Украина вернулась к модели отношений по линии «центр-регионы» в соответствии с Конституцией 1996 года. Имело место последовательное усиление президентской вертикали, одним из ключевых элементов которого было подчинение местных государственных администраций главе государства. Раскрытие потенциала самоуправления отошло на второй план.
С формальной точки зрения, органам местного самоуправления была предоставлена новая возможность - возможность приобщиться к процессу формирования общенациональной повестки дня через представительство в Совете регионов. Этот консультативно-совещательный орган при Президенте Украины, созданный еще в 1994 году, был своеобразной «площадкой» для оптимизации взаимодействия центра и регионов, а также координации работы органов государственной власти и местного самоуправления. Именно здесь, в 2013 г., заместитель администрации президента Украины С.Ларин представлял концепцию реформирования местного самоуправления. Документ содержал направления, механизмы и строки формирования эффективного местного самоуправления и территориальной организации власти. Но уровень фактического влияния представителей органов местного самоуправления на формирование повестки дня и принятие решений в рамках Совета регионов был незначительным. Более того, эффективность работы Совета регионов была невысокой, в т.ч. учитывая консультативно-совещательный статус ее решений.
Стоит упомянуть, что во времена правления В.Януковича, вопросы, связанные с реформированием системы местного самоуправления входили в компетенцию одной из подгрупп Конституционной ассамблеи.
Фактически в период президентства В.Януковича (2010-2014 гг.) тенденция к росту напряжения в отношениях между центром и местными властями, а также в отношениях регионов между собой только усилилась. К традиционным проблемам коррупции и безответственности власти на местах, волюнтарной бюджетной политики правительства добавилась еще и кадровая проблема. Стал очевидным серьезный перекос в вопросах кадровых назначений в пользу выходцев из юго-восточных областей.
С формальной точки зрения, органам местного самоуправления была предоставлена новая возможность - возможность приобщиться к процессу формирования общенациональной повестки дня через представительство в Совете регионов. Этот консультативно-совещательный орган при Президенте Украины, созданный еще в 1994 году, был своеобразной «площадкой» для оптимизации взаимодействия центра и регионов, а также координации работы органов государственной власти и местного самоуправления. Именно здесь, в 2013 г., заместитель администрации президента Украины С.Ларин представлял концепцию реформирования местного самоуправления. Документ содержал направления, механизмы и строки формирования эффективного местного самоуправления и территориальной организации власти. Но уровень фактического влияния представителей органов местного самоуправления на формирование повестки дня и принятие решений в рамках Совета регионов был незначительным. Более того, эффективность работы Совета регионов была невысокой, в т.ч. учитывая консультативно-совещательный статус ее решений.
Стоит упомянуть, что во времена правления В.Януковича, вопросы, связанные с реформированием системы местного самоуправления входили в компетенцию одной из подгрупп Конституционной ассамблеи.
Фактически в период президентства В.Януковича (2010-2014 гг.) тенденция к росту напряжения в отношениях между центром и местными властями, а также в отношениях регионов между собой только усилилась. К традиционным проблемам коррупции и безответственности власти на местах, волюнтарной бюджетной политики правительства добавилась еще и кадровая проблема. Стал очевидным серьезный перекос в вопросах кадровых назначений в пользу выходцев из юго-восточных областей.
Матрица результатов внедрения децентрализации в Украине / Совет доноров / Министерство регионального развития, строительства и жилищно-муниципального хозяйства Украины. - 26 апреля 2017 http://donors.decentralization.gov.ua/donor_board
После Евромайдана-2014 реформа местного самоуправления получила новый шанс на воплощение в жизнь. Эта реформа исторически стала одной из самых ожидаемых и востребованных обществом изменений. Она была заявлена как один из приоритетов государственной политики в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, которая была одобрена Кабинетом Министров 1 апреля 2014. Кроме положений, касающихся взаимодействия по линии «центр-регионы», концепция провозглашает принцип субсидиарности и декларирует расширение полномочий территориальных громад. Коалиционное соглашение парламентской коалиции в 2014 году тоже называет реформу местного самоуправления одним из своих приоритетов. Среди прочего, Коалиционное соглашение делает акцент на должном ресурсном обеспечении местного самоуправления и формировании самодостаточных громад.
Через инструменты децентрализации власти началось разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, усиление финансовой состоятельности органов самоуправления и повышение ответственности органов местной власти перед громадами. Отдельные элементы реформы административно-территориального устройства внедряются с 2014 г. – идет полным ходом объединение территориальных громад в ОТГ (объединенные территориальные громады), запущен процесс их сотрудничества, введена реформа бюджетной децентрализации и т.п. Политика децентрализации власти реализуется с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления (во всяком случае, с апелляцией к ней).
Был принят ряд законов, который должен создать должное нормативно-правовое поле для эффективной децентрализации власти согласно принципу субсидиарности, а также для повышения способности органов местного самоуправления представлять интересы территориальных громад:
- В конце 2014 года в стране стартовала бюджетная децентрализация. Ее цель - формирование финансово состоятельных территориальных громад путем усиления автономии и утверждения финансовой самостоятельности местных бюджетов. Вследствие реформы доходы местных бюджетов были действительно расширены; одновременно значительно выросли их расходы. Прежде всего, на здравоохранение, образование, социальную защиту и т.п. Таким образом, специфику внедрения налоговой и бюджетной децентрализации в Украине можно обобщить примерно следующим образом: источники доходов местных бюджетов расширены, но в то же время увеличены расходы местных бюджетов на социальную инфраструктуру и социальное обеспечение. По состоянию на конец 2019 доля местных бюджетов в сводном бюджете Украины приближается к 50%.
Через инструменты децентрализации власти началось разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, усиление финансовой состоятельности органов самоуправления и повышение ответственности органов местной власти перед громадами. Отдельные элементы реформы административно-территориального устройства внедряются с 2014 г. – идет полным ходом объединение территориальных громад в ОТГ (объединенные территориальные громады), запущен процесс их сотрудничества, введена реформа бюджетной децентрализации и т.п. Политика децентрализации власти реализуется с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления (во всяком случае, с апелляцией к ней).
Был принят ряд законов, который должен создать должное нормативно-правовое поле для эффективной децентрализации власти согласно принципу субсидиарности, а также для повышения способности органов местного самоуправления представлять интересы территориальных громад:
- В конце 2014 года в стране стартовала бюджетная децентрализация. Ее цель - формирование финансово состоятельных территориальных громад путем усиления автономии и утверждения финансовой самостоятельности местных бюджетов. Вследствие реформы доходы местных бюджетов были действительно расширены; одновременно значительно выросли их расходы. Прежде всего, на здравоохранение, образование, социальную защиту и т.п. Таким образом, специфику внедрения налоговой и бюджетной децентрализации в Украине можно обобщить примерно следующим образом: источники доходов местных бюджетов расширены, но в то же время увеличены расходы местных бюджетов на социальную инфраструктуру и социальное обеспечение. По состоянию на конец 2019 доля местных бюджетов в сводном бюджете Украины приближается к 50%.
http://decentralization.gov.ua/legislations
http://decentralization.gov.ua/legislations
http://decentralization.gov.ua/news/7402?page=2
https://www.epravda.com.ua/publications/2018/01/23/633277/
Законы «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно реформы межбюджетных отношений» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины относительно налоговой реформы»:
- устанавливают новый порядок бюджетных правоотношений на основе децентрализации финансов, расширения полномочий территориальных громад, расширения доходной базы местных бюджетов путем закрепления (или увеличения процента) отдельных налоговых платежей и сборов за местными бюджетами;
- относят к категории местных налогов платы за землю и включение её в состав налога на недвижимое имущество; вводят акцизный налог (ставка 5%) на розничную продажу подакцизных товаров (пиво, алкогольные напитки, табачные изделия, нефтепродукты) - средства зачисляются в местные бюджеты по месту размещения объектов в которых осуществляется деятельность, подлежащая налогообложению; меняют механизм налогообложения недвижимости.
- устанавливают новый порядок бюджетных правоотношений на основе децентрализации финансов, расширения полномочий территориальных громад, расширения доходной базы местных бюджетов путем закрепления (или увеличения процента) отдельных налоговых платежей и сборов за местными бюджетами;
- относят к категории местных налогов платы за землю и включение её в состав налога на недвижимое имущество; вводят акцизный налог (ставка 5%) на розничную продажу подакцизных товаров (пиво, алкогольные напитки, табачные изделия, нефтепродукты) - средства зачисляются в местные бюджеты по месту размещения объектов в которых осуществляется деятельность, подлежащая налогообложению; меняют механизм налогообложения недвижимости.
Бюджетный процесс в разгаре : все ОТО перейдут на прямые межбюджетные отношения? 06.12.2017. http://decentralization.gov.ua/news/7759
- Был принят Закон «О сотрудничестве территориальных громад». Закон призван создать благоприятные условия для успешной реализации проектов местного развития совместными усилиями территориальных громад. Для практического применения положений этого закона были разработаны и утверждены соответствующие методические рекомендации.
Закон Украины «О сотрудничестве территориальных громад», принятый 17 июня 2014, призван предоставить территориальным громадам правовой инструмент объединения своих ресурсов для решения местных проблем. Закон определяет то, как могут сотрудничать органы местного самоуправления в сферах общих интересов территориальных громад. В частности, сотрудничество может осуществляться в форме:
- реализации совместных проектов, что предусматривает координацию деятельности субъектов сотрудничества и аккумулирования ними на определенный период ресурсов с целью совместного осуществления соответствующих мероприятий;
- совместного финансирования (содержания) субъектами сотрудничества предприятий, учреждений и организаций муниципальной формы собственности;
- образование субъектами сотрудничества совместных муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
- реализации совместных проектов, что предусматривает координацию деятельности субъектов сотрудничества и аккумулирования ними на определенный период ресурсов с целью совместного осуществления соответствующих мероприятий;
- совместного финансирования (содержания) субъектами сотрудничества предприятий, учреждений и организаций муниципальной формы собственности;
- образование субъектами сотрудничества совместных муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
В 2014 г. Правительство приняло Государственную стратегию регионального развития на период до 2020 года, которая определяет цели, задачи, приоритеты и план выполнения, с которыми должны быть согласованы региональные и местные стратегии развития, действующие до 2020 года. Реализация новой Государственной стратегии регионального развития была призвана обеспечить эффективную горизонтальную и вертикальную координацию действий центральных и местных органов исполнительной власти в сфере регионального развития. Создание условий для стабильного, предсказуемого и доступного финансирования регионального развития и поддержки региональной политики, в соответствии с Государственной стратегией регионального развития до 2020 г., нашло поддержку международных финансовых институтов, прежде всего со стороны ЕС.
Еще одним шагом в направлении создания условий для динамичного развития регионов Украины и обеспечения социально-экономического единства страны стало принятие Закона «Об основах государственной региональной политики». Согласно закону, государственная региональная политика должна исповедовать принцип субсидиарности - передачи властных полномочий на самый низкий уровень управления для наиболее эффективной реализации. Также закон вводит понятие «микрорегиона» (части территории региона, в рамках которой реализуются специальные проекты регионального развития) и «макрорегиона» (части территории Украины в составе нескольких регионов или их частей, где реализуются специальные для этой территории программы регионального развития). Регионами Украины закон называет территорию Автономной Республики Крым, области, города Киев и Севастополь.
Еще одним шагом в направлении создания условий для динамичного развития регионов Украины и обеспечения социально-экономического единства страны стало принятие Закона «Об основах государственной региональной политики». Согласно закону, государственная региональная политика должна исповедовать принцип субсидиарности - передачи властных полномочий на самый низкий уровень управления для наиболее эффективной реализации. Также закон вводит понятие «микрорегиона» (части территории региона, в рамках которой реализуются специальные проекты регионального развития) и «макрорегиона» (части территории Украины в составе нескольких регионов или их частей, где реализуются специальные для этой территории программы регионального развития). Регионами Украины закон называет территорию Автономной Республики Крым, области, города Киев и Севастополь.
Закон «Об основах государственной региональной политики» принят 5 февраля 2015 г. Закон определяет приоритеты государственной региональной политики, среди которых - стимулирование и поддержка местных инициатив по раскрытию внутреннего потенциала регионов; уменьшение территориальной дифференциации; формирование конкурентоспособности регионов и т.п. Согласно закону, финансирование регионального развития за счет средств государственного фонда регионального развития может осуществляться на условиях инвестирования, при условии предоставления гарантий, на безвозвратной основе в виде грантов. В новом законе учтен зарубежный опыт, прежде всего, стран ЕС.
Институциональное обеспечение регионального развития в новых условиях: по состоянию на 2019 год в 19-ти областях функционируют Агентства регионального развития; во всех без исключения областях функционируют новые центры местного самоуправления, которые призваны способствовать деятельности органов местного самоуправления, в т.ч. в направлении реализации региональных стратегий.
Принятие Закона «О добровольном объединении территориальных громад» позволило запустить динамический процесс формирования ОТГ. Предусмотрено, что объединенные территориальные громады должны обладать соответствующими ресурсами, территорией и объектами социальной инфраструктуры, которые необходимы для эффективного выполнения возложенных на их органы местного самоуправления задач и функций.
Принятие Закона «О добровольном объединении территориальных громад» позволило запустить динамический процесс формирования ОТГ. Предусмотрено, что объединенные территориальные громады должны обладать соответствующими ресурсами, территорией и объектами социальной инфраструктуры, которые необходимы для эффективного выполнения возложенных на их органы местного самоуправления задач и функций.
Закон Украины «О добровольном объединении территориальных громад», принятый 5 февраля 2015, регулирует отношения, возникающие в процессе добровольного объединения территориальных громад сел, поселков, городов. Закон также ввел институт старост в ОТГ. Закон устанавливает порядок объединения территориальных громад сел, поселков, городов и регламентирует предоставление государственной поддержки объединенным территориальным громадам. В частности, закон позволяет громадам заключать между собой соглашения, создавать общий орган управления, утверждать собственные бюджеты и совместными усилиями реализовывать проекты местного развития. Общий объем финансовой поддержки, согласно закону, будет распределяться между бюджетами объединенных территориальных громад пропорционально их площади и численности населения.
Закон о добровольном объединении территориальных громад фактически способствует изменению административно-территориального устройства на уровне территориальных громад путем увеличения, что позволяет реализовать задачи Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Согласно Концепции (см. выше), вместо более чем десятка тысяч действующих территориальных громад (городских, поселковых и сельских советов) формируется около 1500 объединенных громад.
Субъектами добровольного объединения территориальных громад являются смежные территориальные громады сел, поселков, городов.
Субъектами добровольного объединения территориальных громад являются смежные территориальные громады сел, поселков, городов.
Базовые условия добровольного объединения территориальных громад включают в себя следующие:
- в составе ОТГ не может быть другой территориальной громады, которая имеет свой представительный орган местного самоуправления;
- территория ОТГ должна быть неразрывной;
- ОТГ должна быть расположена в пределах одной области;
- при принятии решений о добровольном объединении территориальных громад принимаются во внимание исторические, природные, этнические, культурные и другие факторы, влияющие на социально-экономическое развитие ОТГ;
- качество и доступность публичных услуг в ОТГ, не могут быть ниже, чем до объединения.
Правовую основу для объединения громад и их финансовой деятельности составляют соответствующая методика формирования объединенных громад и перспективные планы.
Обращает на себя внимание относительно большое количество созданных объединенных территориальных громад согласно Закону «О добровольном объединении территориальных громад», а также высокие темпы принятия перспективных планов объединения и развития территориальных громад согласно методическим рекомендациям профильного министерства. Ключевой мотивацией субъектов объединительного процесса является включение в прямые межбюджетные отношения с центральным бюджетом и возможность получать прямые субвенции в течение первых пяти лет после объединения громад. Как выяснилось, такая мотивация оказалась относительно эффективной.
По состоянию на начало 2020 в Украине создано 1029 объединенных территориальных громад (ОТГ), уже 11.700.000 человек проживают в ОТГ. Самые высокие количественные показатели объединенных территориальных громад - в Житомирской, Черниговской, Запорожской, Волынской и Хмельницкой областях, где ОТГ превышают 55% территории области.
Закон стимулирует объединение территориальных громад благодаря предоставлению им таких же полномочий, как городам областного значения, а также благодаря финансовому поощрению процессов объединения территориальных громад (дополнительные финансовые ресурсы поступают в бюджеты новых ОТГ).
Дискуссионным вопросом является то, достаточно ли таких средств для достижения поставленных целей реформы: достаточно ли таких средств для формирования финансовой опоры состоятельных территориальных громад, насколько эти средства помогли территориальным громадам стать экономически состоятельными и способными закладывать основы для своего развития в среднесрочной перспективе? В частности, экспертный аудит распоряжения объединенными громадами своими финансовыми ресурсами показывает, что дополнительные средства ОТГ часто используют на текущие расходы, что, в определенной степени, характеризует реально низкую финансовую способность громад обеспечивать свои первоочередные потребности за свой счет (см.рис.1.1. и 1.2.). В бюджетах объединенных громад остается мало средств на программы и проекты развития, реализация которых могла бы позволить генерировать поступления в местные бюджеты после того, как субвенции из государственного бюджета будут уменьшены или прекращены вообще (по действующему законодательству они рассчитаны на 5 лет).
Еще один элемент реформы децентрализации - использование земельных ресурсов.В сентябре 2017 Кабинет Министров Украины одобрил законопроект о передаче в управление объединенным территориальным громадам земли за пределами населенных пунктов. В продолжение, 31 января 2018 года, КМУ принял решение о внесении изменений в Земельный кодекс, законы «О местном самоуправлении в Украине» и «Об аренде земли», предоставляя дополнительные полномочия сельским, поселковым, городским советам ОТГ. Был предложен, в рамках действующего законодательства, механизм передачи земли сельскохозяйственного назначения в собственность ОТГ: Держгеокадастр будет нести ответственность за реализацию процедуры инвентаризации и передачи в коммунальную собственность ОТГ земель за пределами населенных пунктов. Речь идет о передаче около 760 тыс. га сельскохозяйственных земель государственной собственности, которыми пока распоряжается Держгеокадастр, в распоряжение ОТГ. Важно подчеркнуть, что речь идет о распоряжении КМУ, а не о законе.
Обращает на себя внимание относительно большое количество созданных объединенных территориальных громад согласно Закону «О добровольном объединении территориальных громад», а также высокие темпы принятия перспективных планов объединения и развития территориальных громад согласно методическим рекомендациям профильного министерства. Ключевой мотивацией субъектов объединительного процесса является включение в прямые межбюджетные отношения с центральным бюджетом и возможность получать прямые субвенции в течение первых пяти лет после объединения громад. Как выяснилось, такая мотивация оказалась относительно эффективной.
По состоянию на начало 2020 в Украине создано 1029 объединенных территориальных громад (ОТГ), уже 11.700.000 человек проживают в ОТГ. Самые высокие количественные показатели объединенных территориальных громад - в Житомирской, Черниговской, Запорожской, Волынской и Хмельницкой областях, где ОТГ превышают 55% территории области.
Закон стимулирует объединение территориальных громад благодаря предоставлению им таких же полномочий, как городам областного значения, а также благодаря финансовому поощрению процессов объединения территориальных громад (дополнительные финансовые ресурсы поступают в бюджеты новых ОТГ).
Дискуссионным вопросом является то, достаточно ли таких средств для достижения поставленных целей реформы: достаточно ли таких средств для формирования финансовой опоры состоятельных территориальных громад, насколько эти средства помогли территориальным громадам стать экономически состоятельными и способными закладывать основы для своего развития в среднесрочной перспективе? В частности, экспертный аудит распоряжения объединенными громадами своими финансовыми ресурсами показывает, что дополнительные средства ОТГ часто используют на текущие расходы, что, в определенной степени, характеризует реально низкую финансовую способность громад обеспечивать свои первоочередные потребности за свой счет (см.рис.1.1. и 1.2.). В бюджетах объединенных громад остается мало средств на программы и проекты развития, реализация которых могла бы позволить генерировать поступления в местные бюджеты после того, как субвенции из государственного бюджета будут уменьшены или прекращены вообще (по действующему законодательству они рассчитаны на 5 лет).
Еще один элемент реформы децентрализации - использование земельных ресурсов.В сентябре 2017 Кабинет Министров Украины одобрил законопроект о передаче в управление объединенным территориальным громадам земли за пределами населенных пунктов. В продолжение, 31 января 2018 года, КМУ принял решение о внесении изменений в Земельный кодекс, законы «О местном самоуправлении в Украине» и «Об аренде земли», предоставляя дополнительные полномочия сельским, поселковым, городским советам ОТГ. Был предложен, в рамках действующего законодательства, механизм передачи земли сельскохозяйственного назначения в собственность ОТГ: Держгеокадастр будет нести ответственность за реализацию процедуры инвентаризации и передачи в коммунальную собственность ОТГ земель за пределами населенных пунктов. Речь идет о передаче около 760 тыс. га сельскохозяйственных земель государственной собственности, которыми пока распоряжается Держгеокадастр, в распоряжение ОТГ. Важно подчеркнуть, что речь идет о распоряжении КМУ, а не о законе.
Бюджетный процесс в разгаре : все ОТО перейдут на прямые межбюджетные отношения? 06.12.2017. http://decentralization.gov.ua/news/7759
https://www.ukrinform.ua/rubric-society/2854723-v-ukraini-stvorili-1029-obednanih-tergromad.htm
Мониторинг финансовой состоятельности ОТО осуществлено экспертной группой финансового мониторинга Центрального офиса реформ при Минрегионе. 07.12.2017. http://decentralization.gov.ua/news/7772
https://www.epravda.com.ua/columns/2018/02/1/633642/
Рис. 1.1. Динамика формирования объединенных территориальных громад. Источник
Рис. 1.2. Рейтинг областей относительно формирования состоятельных громад 2019 р. Источник
Раздел 3.
Новые решения, новые вызовы
Новые решения, новые вызовы
По состоянию на 2020 год приходится констатировать, что органы местного самоуправления еще не стали полноценным субъектом территориального развития и представителями интересов территориальных общин.
В 2019 г. правительство перешло к подготовке нового этапа административной реформы. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины разработало методику укрупнения районов. Среди главных критериев: в новом районе должно жить минимум 150 тысяч человек; его центр — самый большой город, что также является географическим центром, а расстояние до него из любой точки района не превышает 60 километров; компактность, географическая целостность и неразрывность территории.
17 июня 2020 г. Верховная рада проголосовала за ликвидацию 490 старых районов и на их месте создала 136 новых. Предполагалось, что райсоветы потеряют свои полномочия по окончанию местных выборов
2020 г., в свою очередь районные государственные администрации будут работать до конца года. Соответственно, подлежит преобразованию вся система административных услуг и власти на местах. Окончательно переход к новому районированию закончиться 1 июля 2021 г.
Вместе с тем, представленная реформа выглядит, как минимум, сырой и плохо проработанной, что чревато рядом негативных последствий как для жителей отдельных территорий, так и для страны в целом.
Среди основных проблемных моментов выделим следующие:
1. Потенциальное увеличение финансовой нагрузки на ОТГ.
2. Риски ухудшения доступа населения к административным и социальным услугам.
3. Создание почвы для массовых конфликтов в среде региональных элит.
4. Консолидация этнических меньшинств.
В новой структуре основная административная роль отводится объединенным территориальным громадам, которые могут не только объединять усилия для совместного решения общих проблем, но и оставлять у себя 60% собранного налога на доходы физических лиц, 100% налога на недвижимость и земельного налога, получать напрямую образовательную субвенцию. С другой стороны, после изменения районирования возникает вопрос относительно перспектив содержания ряда объектов, которые могут дублироваться как в рамках ОТГ, так и новых районов, а также объектов, которые находились на содержании ликвидируемых районных администраций (например, районные больницы). Таким образом, ОТГ получают больше доходов, но и больше обязательств, что предполагает дальнейшее нарастание диспропорций регионального развития. Это, в свою очередь, повлечет увеличение зависимости между экономическим развитием территорий и состоятельностью громады. За районом, в новой логике, сохраняется, скорее, представительская функция на местах.
Еще один аспект реформы, вызывающий особую критику, связан с рисками ухудшения доступа населения к административным и социальным услугам, обеспечивающимся местной властью. И хотя представители ВР бравируют относительно беспочвенности такой критики, проблема, на наш взгляд, очень актуальна. Маловероятно, что каждая ОТГ сможет себе позволить содержание центра административных услуг. С другой стороны - новые районы, состоящие из пяти-шести старых, в условиях уменьшения своей роли, вряд ли будут заниматься вопросами поддержания административных центров в уже ликвидированных админестрациях. Похожая ситуация и с больницами, сокращение которых предполагалось медицинской реформой, а с проведением административной реформы - эта задача только облегчается.
Консолидация районов и смещение центра административных услуг, а вместе с ним и центра получения различной разрешительной документации, судебных решений, места проведения процессуальных производств, связанных с различными правонарушениями и пр., создает условия для серьезной «встряски» местных элит. Возникает почва для разнообразных ревизий ранее полученных разрешений на аренду земли, судовых решений, договоров и пр. В таких условиях, местная элита, имеющая влияние в новых районных центрах, набирает дополнительный вес, а у элиты старых районов поубавиться возможности влиять на процессы на своих территориях. Что, фактически, создает условия для разворачивания конфликтов за переделы зон влияния на областном уровне.
Еще одной проблемой, связанной с укрупнением районов, является консолидация населения определенного этнического меньшинства в этих районах. Яркими примерами являются: создание Болградского района в Одесской обл. и Береговского района в Закарпатской обл. По некоторой информации, создание этих районов было осуществлено под давлением Софии и Будапешта. Таким образом, решая тактические проблемы, руководство Украины способствует наращиванию влияния внешних заинтересованных сторон (многократно замеченных в подогревании сепаратистских настроений) на политические процессы в стране.
Правда для того, чтобы реформа заработала на полную, необходимы изменения в Конституции, по которым внедряется институт префектов вместо райгосадминистраций. Его цель – контроль конституционности и законности решений органов местного самоуправления. Префект не должен зависеть от местных политических элит. А назначает и увольняет его Кабмин, поскольку префекты – это часть исполнительной власти. Хотя, в предложенных Президентом Зеленским изменениях в Конституцию, вертикаль префектов – в подчинении президента.
Стоит также отметить, что вопросы, связанные с территориально-административными преобразованиями, затрагиваются недавно утвержденной КМУ «Государственной стратегией регионального развития на 2021-2027 гг.». Этот документ предполагает механизмы развития и поддержки различных территорий (городские агломерации, монофункциональные города, сельские территории в неблагоприятных условиях, горные районы, макрорегион «Азов-Черное море», приграничные территории), учтены вопросы административно-территориального устройства, качественного улучшения уровня предоставления социальных услуг на местах и пр. Новая стратегия носит декларативный и консервативный характер удержания территорий.
На данный момент первый этап административной реформы в Украине еще далек от завершения. Так за период 2015-2019 гг. было создано 1029 территориальных громад, что сопоставимо с 44,2% общей площади страны. Процесс идет довольно медленно и неравномерно, что связано с такими сложностями, как: игнорирование мнения общественности при объединении, отсутствие консультаций с жителями, злоупотребление главами ОТГ, наличие договоренностей об объединении с другими гражданами без согласия жителей. Также, на лицо ощутимое сопротивление со стороны районной власти, опасающейся потерять ресурсы и полномочия.
В целом же, по состоянию на конец 2019 г., районов на 100% покрытых объединенными территориальными громадами насчитывалось всего 26, в то же время районов, где не создано не одной ОТГ – 75. Рейтинг областей по формированию жизнеспособных громад возглавили Житомирская, Днепропетровская, Хмельницкая, Черниговская и Запорожская области. На последних позициях рейтинга - Кировоградская, Закарпатская, Винницкая, Киевская, Львовская области.
Запущенный процесс районного укрупнения однозначно скажется и на дальнейшем процессе создания ОТГ – неразбериха с переходом полномочий и передачей прав собственности будет тормозить процесс укрупнения громад, предавая этим вопросам второстепенного значения на районном и областном уровнях.
Для страны такая реформа означает фактическое укрупнение и укрепление местных «феодалов», успешно прошедших «внутривидовую» борьбу в рамках своих районов. Дальнейшее ослабевание центральной власти и самоустранение государства от важнейших функций, связанных с консолидацией и развитием территорий.
Существенной составляющей реформы децентрализации должно стать изменение модели разделения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти на местах. Международные и отечественные эксперты продолжают настаивать, что ключевым вызовом институциональной конфигурации органов власти на местах остаются широкие возможности для «дублирования» функций органов местного самоуправления и местных администраций, в т.ч. по определению программ социально-экономического развития, по одобрению местных бюджетов и т.п.
Дискуссия ведется преимущественно вокруг модели и алгоритма передачи полномочий органов власти на места и логики взаимодействия государственных и самоуправленческих структур. Ожидается, что именно формирование исполнительной власти органами местного самоуправления, а не назначение ее из центра, даст возможность населению влиять на местную власть. Предполагается, что реформа местного самоуправления повысит ответственность и эффективность власти на местах.
В 2019 г. правительство перешло к подготовке нового этапа административной реформы. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины разработало методику укрупнения районов. Среди главных критериев: в новом районе должно жить минимум 150 тысяч человек; его центр — самый большой город, что также является географическим центром, а расстояние до него из любой точки района не превышает 60 километров; компактность, географическая целостность и неразрывность территории.
17 июня 2020 г. Верховная рада проголосовала за ликвидацию 490 старых районов и на их месте создала 136 новых. Предполагалось, что райсоветы потеряют свои полномочия по окончанию местных выборов
2020 г., в свою очередь районные государственные администрации будут работать до конца года. Соответственно, подлежит преобразованию вся система административных услуг и власти на местах. Окончательно переход к новому районированию закончиться 1 июля 2021 г.
Вместе с тем, представленная реформа выглядит, как минимум, сырой и плохо проработанной, что чревато рядом негативных последствий как для жителей отдельных территорий, так и для страны в целом.
Среди основных проблемных моментов выделим следующие:
1. Потенциальное увеличение финансовой нагрузки на ОТГ.
2. Риски ухудшения доступа населения к административным и социальным услугам.
3. Создание почвы для массовых конфликтов в среде региональных элит.
4. Консолидация этнических меньшинств.
В новой структуре основная административная роль отводится объединенным территориальным громадам, которые могут не только объединять усилия для совместного решения общих проблем, но и оставлять у себя 60% собранного налога на доходы физических лиц, 100% налога на недвижимость и земельного налога, получать напрямую образовательную субвенцию. С другой стороны, после изменения районирования возникает вопрос относительно перспектив содержания ряда объектов, которые могут дублироваться как в рамках ОТГ, так и новых районов, а также объектов, которые находились на содержании ликвидируемых районных администраций (например, районные больницы). Таким образом, ОТГ получают больше доходов, но и больше обязательств, что предполагает дальнейшее нарастание диспропорций регионального развития. Это, в свою очередь, повлечет увеличение зависимости между экономическим развитием территорий и состоятельностью громады. За районом, в новой логике, сохраняется, скорее, представительская функция на местах.
Еще один аспект реформы, вызывающий особую критику, связан с рисками ухудшения доступа населения к административным и социальным услугам, обеспечивающимся местной властью. И хотя представители ВР бравируют относительно беспочвенности такой критики, проблема, на наш взгляд, очень актуальна. Маловероятно, что каждая ОТГ сможет себе позволить содержание центра административных услуг. С другой стороны - новые районы, состоящие из пяти-шести старых, в условиях уменьшения своей роли, вряд ли будут заниматься вопросами поддержания административных центров в уже ликвидированных админестрациях. Похожая ситуация и с больницами, сокращение которых предполагалось медицинской реформой, а с проведением административной реформы - эта задача только облегчается.
Консолидация районов и смещение центра административных услуг, а вместе с ним и центра получения различной разрешительной документации, судебных решений, места проведения процессуальных производств, связанных с различными правонарушениями и пр., создает условия для серьезной «встряски» местных элит. Возникает почва для разнообразных ревизий ранее полученных разрешений на аренду земли, судовых решений, договоров и пр. В таких условиях, местная элита, имеющая влияние в новых районных центрах, набирает дополнительный вес, а у элиты старых районов поубавиться возможности влиять на процессы на своих территориях. Что, фактически, создает условия для разворачивания конфликтов за переделы зон влияния на областном уровне.
Еще одной проблемой, связанной с укрупнением районов, является консолидация населения определенного этнического меньшинства в этих районах. Яркими примерами являются: создание Болградского района в Одесской обл. и Береговского района в Закарпатской обл. По некоторой информации, создание этих районов было осуществлено под давлением Софии и Будапешта. Таким образом, решая тактические проблемы, руководство Украины способствует наращиванию влияния внешних заинтересованных сторон (многократно замеченных в подогревании сепаратистских настроений) на политические процессы в стране.
Правда для того, чтобы реформа заработала на полную, необходимы изменения в Конституции, по которым внедряется институт префектов вместо райгосадминистраций. Его цель – контроль конституционности и законности решений органов местного самоуправления. Префект не должен зависеть от местных политических элит. А назначает и увольняет его Кабмин, поскольку префекты – это часть исполнительной власти. Хотя, в предложенных Президентом Зеленским изменениях в Конституцию, вертикаль префектов – в подчинении президента.
Стоит также отметить, что вопросы, связанные с территориально-административными преобразованиями, затрагиваются недавно утвержденной КМУ «Государственной стратегией регионального развития на 2021-2027 гг.». Этот документ предполагает механизмы развития и поддержки различных территорий (городские агломерации, монофункциональные города, сельские территории в неблагоприятных условиях, горные районы, макрорегион «Азов-Черное море», приграничные территории), учтены вопросы административно-территориального устройства, качественного улучшения уровня предоставления социальных услуг на местах и пр. Новая стратегия носит декларативный и консервативный характер удержания территорий.
На данный момент первый этап административной реформы в Украине еще далек от завершения. Так за период 2015-2019 гг. было создано 1029 территориальных громад, что сопоставимо с 44,2% общей площади страны. Процесс идет довольно медленно и неравномерно, что связано с такими сложностями, как: игнорирование мнения общественности при объединении, отсутствие консультаций с жителями, злоупотребление главами ОТГ, наличие договоренностей об объединении с другими гражданами без согласия жителей. Также, на лицо ощутимое сопротивление со стороны районной власти, опасающейся потерять ресурсы и полномочия.
В целом же, по состоянию на конец 2019 г., районов на 100% покрытых объединенными территориальными громадами насчитывалось всего 26, в то же время районов, где не создано не одной ОТГ – 75. Рейтинг областей по формированию жизнеспособных громад возглавили Житомирская, Днепропетровская, Хмельницкая, Черниговская и Запорожская области. На последних позициях рейтинга - Кировоградская, Закарпатская, Винницкая, Киевская, Львовская области.
Запущенный процесс районного укрупнения однозначно скажется и на дальнейшем процессе создания ОТГ – неразбериха с переходом полномочий и передачей прав собственности будет тормозить процесс укрупнения громад, предавая этим вопросам второстепенного значения на районном и областном уровнях.
Для страны такая реформа означает фактическое укрупнение и укрепление местных «феодалов», успешно прошедших «внутривидовую» борьбу в рамках своих районов. Дальнейшее ослабевание центральной власти и самоустранение государства от важнейших функций, связанных с консолидацией и развитием территорий.
Существенной составляющей реформы децентрализации должно стать изменение модели разделения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти на местах. Международные и отечественные эксперты продолжают настаивать, что ключевым вызовом институциональной конфигурации органов власти на местах остаются широкие возможности для «дублирования» функций органов местного самоуправления и местных администраций, в т.ч. по определению программ социально-экономического развития, по одобрению местных бюджетов и т.п.
Дискуссия ведется преимущественно вокруг модели и алгоритма передачи полномочий органов власти на места и логики взаимодействия государственных и самоуправленческих структур. Ожидается, что именно формирование исполнительной власти органами местного самоуправления, а не назначение ее из центра, даст возможность населению влиять на местную власть. Предполагается, что реформа местного самоуправления повысит ответственность и эффективность власти на местах.
https://hromadske.ua/ru/posts/novoe-rajonirovanie-ukrainy-kuda-teper-ehat-za-spravkoj-i-kak-budut-raspredelyatsya-dengi
https://www.bbc.com/ukrainian/news-53416914
https://hromadske.ua/ru/posts/novoe-rajonirovanie-ukrainy-kuda-teper-ehat-za-spravkoj-i-kak-budut-raspredelyatsya-dengi
https://galinfo.com.ua/articles/a_viz_i_nyni_tam_hto_galmuie_obiednannya_otg_na_lvivshchyni_289435.html
https://vezha.net.ua/suspilstvo/v-ukrayini-stvoreno-ponad-1000-otg/
Выводы
и предложения по реформе децентрализации власти
и предложения по реформе децентрализации власти
Обобщая опыт децентрализации власти, мы указали на ряд достижений и ограничений действующей модели реформы самоуправления в Украине. В течение 2014-2020 гг. был принят ряд законов, которые должны создать должное нормативно-правовое поле для эффективной децентрализации власти, а также для повышения способности органов местного самоуправления представлять интересы территориальных громад. Такими законами стали: ЗУ «О сотрудничестве территориальных громад», ЗУ «Об основах государственной региональной политики», ЗУ «О добровольном объединении территориальных громад», ЗУ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно реформы межбюджетных отношений» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины относительно налоговой реформы», ЗУ« О военно-гражданских администрациях» и т.п.
В стратегическом плане остается неопределенным и нечетким инструментарий достижения таких приоритетов: «де-олигархизации» регионального развития и обеспечения территориальной целостности в условиях внешних угроз и рисков нарастания центробежных тенденций на центральном и региональном уровнях. В тактическом плане можем указать на недостаточность усилий по поддержке и поощрению самоуправленческих основ реформы. К таким проблемам можно отнести: (а) ограниченность полномочий и нечеткое разграничение функций между центром и регионами; (Б) отсутствие финансовых ресурсов на местном уровне, в части финансирования направлений развития и социального обеспечения; (В) устаревшее административно-территориальное устройство в Украине, не соответствующее требованиям времени и актуальным вызовам.
Бюджетная децентрализация кроме определенных положительных результатов, формирует и определенные неоднозначности. В частности, увеличение поступлений в местные бюджеты крайне неравномерное, что вызвано особенностями существующей налоговой базы на местах, при этом расходы местных бюджетов являются более гомогенными. Таким образом, бюджетная децентрализация в ряде случаев не только не способствует выравниванию уровня экономического развития территорий, а наоборот может способствовать обострению такой неравномерности.
Неоднозначным является задекларированное проведение добровольного объединения местных общин. Особенно чувствительным моментом может стать угроза искажения принципа добровольности в пользу принудительного слияния территорий.
Внедряемая модель децентрализации не предусматривает предохранителей по усилению стихийной фрагментации Украины.
В стратегическом плане остается неопределенным и нечетким инструментарий достижения таких приоритетов: «де-олигархизации» регионального развития и обеспечения территориальной целостности в условиях внешних угроз и рисков нарастания центробежных тенденций на центральном и региональном уровнях. В тактическом плане можем указать на недостаточность усилий по поддержке и поощрению самоуправленческих основ реформы. К таким проблемам можно отнести: (а) ограниченность полномочий и нечеткое разграничение функций между центром и регионами; (Б) отсутствие финансовых ресурсов на местном уровне, в части финансирования направлений развития и социального обеспечения; (В) устаревшее административно-территориальное устройство в Украине, не соответствующее требованиям времени и актуальным вызовам.
Бюджетная децентрализация кроме определенных положительных результатов, формирует и определенные неоднозначности. В частности, увеличение поступлений в местные бюджеты крайне неравномерное, что вызвано особенностями существующей налоговой базы на местах, при этом расходы местных бюджетов являются более гомогенными. Таким образом, бюджетная децентрализация в ряде случаев не только не способствует выравниванию уровня экономического развития территорий, а наоборот может способствовать обострению такой неравномерности.
Неоднозначным является задекларированное проведение добровольного объединения местных общин. Особенно чувствительным моментом может стать угроза искажения принципа добровольности в пользу принудительного слияния территорий.
Внедряемая модель децентрализации не предусматривает предохранителей по усилению стихийной фрагментации Украины.
https://economics.unian.ua/finance/2168851-perekladannya-pilg-ta-subsidiy-po-jkg-na-mistsevi-byudjeti-znachne-navantajennya-na-mistseve-samovryaduvannya-mer-jitomira.html
Поэтому государственная политика по децентрализации должна включать в себя следующие элементы:
- (А) введение системы управления пространственным развитием и управления на макрорегиональном уровне;
- (Б) создание и внедрение модели межрегионального сотрудничества и кооперации в рамках новых функциональных регионов. Укрупнение регионов (до 8-9) должно быть реализовано как следующий этап после нового районирования, без временных пауз, в ближайшие 2-3 года. Обязательным условием решений о создании новых укрупненных регионов должно быть использование механизмом «демократии участия» (обсуждения, плебисциты);
- (В) преодоление региональной закрытости и формирование единого национального экономического пространства;
- (Г) развитие межрегиональной инфраструктуры жизнеобеспечения и межрегиональных экономических кластеров
- (Д) формирование единого информационного и социокультурного пространства, сети кластеров культурных индустрий и креативной экономики.
- (Е) Децентрализация должна найти отражение и в структуре государственной власти – как представленность интересов громад и регионов на законодательном уровне. Это возможно при условии проведения глубокой парламентской реформы и создания двух-палатного парламента, где Верхняя палата станет Палатой Громад (формируется на мажоритарной основе или на основе делегированных мандатов от соответствующих региональных советов), а Нижняя палата – Палата Партий (формируется на основе выборов в общенациональном многомандатном округе, на основе открытых партийных списков).
Децентрализация обязательно должна быть отражена в реформе судебной ветви власти, реформе правоохранительной системы и др.
Дальнейшая реализация реформы местного самоуправления и децентрализации власти, безусловно, должна быть тесно увязана с реформой политической системы в целом и предусматривает внесение изменений в Конституцию Украины.
Успешная реализация реформы самоуправления нуждается в дальнейшей законотворческой работе, в частности в законодательном обеспечении расширенных полномочий громад и органов местного самоуправления, которые их представляют.
Доработка предложений по конституционным изменениям, касающихся децентрализации власти, должна предусматривать четкое определение на уровне Конституции того, что объем и содержание полномочий органов местного самоуправления, действующих на уровне областей, является исключительно функциональным и не носит представительный характер. Поэтому в поправках к Конституции предлагается четко зафиксировать, что областной (региональный) совет является органом самоуправления, действует на уровне области (региона), соответственно - объем полномочий органов местного самоуправления, действующих на уровне областей, вытекает исключительно из необходимости удовлетворения общих интересов громад области (региона).
Уточнение и расширение положений, которые определяют принципы разграничения полномочий органов местного самоуправления. Местное самоуправление должно получить конституционные гарантии своей самостоятельности. В частности, в поправках к Конституции предлагается четко зафиксировать, что орган местного самоуправления, который действует на уровне области (региона), не затрагивает самостоятельности органа местного самоуправления, который действует на уровне района и громады, и органы местного самоуправления, действующие на уровне области (региона), не являются органами контроля и надзора за органами местного самоуправления района или громады.
Реформа децентрализации должна основываться на принципах, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, а также уважать и выполнять положения международных обязательств Украины, в частности, в рамках Соглашения об ассоциации Украины и Европейского Союза (в т.ч. ст. 446 Соглашения в Главе 27).
Степень децентрализации должна соответствовать способности территориальных громад эффективно решать вопросы местного значения законным и легитимным способом.
Модель децентрализации будет эффективно работать в условиях независимости и профессионализма судебной ветви власти, а также при условии повышения эффективности антикоррупционных практик в Украине. При таких условиях она минимизирует потенциальные риски, связанные с вызовами целостности украинского государства, и предложит способ объединения громад и территорий соответственно принципу комплексной ре-интеграции страны (общее национальное – экономическое, правовое, культурное и пр. - пространство).
Мы считаем, что необходимо дальнейшее эффективное повышение субъектности местных громад и их представительных органов. Приоритетом реформы местного самоуправления должно стать создание институциональных основ и снятия соответствующих препятствий для совместного участия граждан в обеспечении потребностей местного развития в рамках закона и Конституции. Люди должны получить более широкие возможности участвовать в решении важных для общества вопросов, в т.ч. за счет местных опросов и плебисцитов. Это сможет повысить прозрачность принятия решений, уменьшить коррупционную составляющую работы власти, а также улучшить ситуацию с соблюдением базовых прав и свобод граждан. Есть запрос на новый закон о местных выборах, который должен обеспечить непосредственное участие граждан в формировании институтов представительной демократии на каждом уровне, минимизировать риски электоральной коррупции, партийного эгоизма, и гарантировать формирование органов местного самоуправления, способных адекватно представлять интересы соответствующих территориальных громад.
Реформирование налоговой и бюджетной системы, а именно - расширение базы местного самоуправления в соответствии с переданными местной власти полномочиями, должно стать стимулом модернизации транспортной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения, коммуникаций, улучшения работы социальных служб, активизировать процесс развития территорий, произойдет выравнивание социально-экономического развития областей.
Кроме того, расширение полномочий местных властей в вопросах налогово-бюджетной политики должно открыть путь к развитию местного бизнеса. Власть на местах получит возможность стимулировать предпринимательство, привлекать на рынок финансовые ресурсы для инвестирования в муниципальную экономику, реализации важных для громад проектов. Развитие местного бизнеса, в то же время, обеспечит создание новых рабочих мест и даст возможность местным экономикам приспособиться к кризису и пережить потерю внешних рынков сбыта.
Муниципальная экономика открывает дополнительные возможности для раскрытия экономического потенциала громад и предусматривает предоставление самоуправляемым структурам институциональных и фискальных возможностей для определения приоритетов и решения задач местного развития. Эффективное стимулирование муниципальной экономики предоставит импульсы местному развитию и компенсирует дефицит финансовых ресурсов местных бюджетов.
Дальнейшая реализация реформы местного самоуправления и децентрализации власти, безусловно, должна быть тесно увязана с реформой политической системы в целом и предусматривает внесение изменений в Конституцию Украины.
Успешная реализация реформы самоуправления нуждается в дальнейшей законотворческой работе, в частности в законодательном обеспечении расширенных полномочий громад и органов местного самоуправления, которые их представляют.
Доработка предложений по конституционным изменениям, касающихся децентрализации власти, должна предусматривать четкое определение на уровне Конституции того, что объем и содержание полномочий органов местного самоуправления, действующих на уровне областей, является исключительно функциональным и не носит представительный характер. Поэтому в поправках к Конституции предлагается четко зафиксировать, что областной (региональный) совет является органом самоуправления, действует на уровне области (региона), соответственно - объем полномочий органов местного самоуправления, действующих на уровне областей, вытекает исключительно из необходимости удовлетворения общих интересов громад области (региона).
Уточнение и расширение положений, которые определяют принципы разграничения полномочий органов местного самоуправления. Местное самоуправление должно получить конституционные гарантии своей самостоятельности. В частности, в поправках к Конституции предлагается четко зафиксировать, что орган местного самоуправления, который действует на уровне области (региона), не затрагивает самостоятельности органа местного самоуправления, который действует на уровне района и громады, и органы местного самоуправления, действующие на уровне области (региона), не являются органами контроля и надзора за органами местного самоуправления района или громады.
Реформа децентрализации должна основываться на принципах, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, а также уважать и выполнять положения международных обязательств Украины, в частности, в рамках Соглашения об ассоциации Украины и Европейского Союза (в т.ч. ст. 446 Соглашения в Главе 27).
Степень децентрализации должна соответствовать способности территориальных громад эффективно решать вопросы местного значения законным и легитимным способом.
Модель децентрализации будет эффективно работать в условиях независимости и профессионализма судебной ветви власти, а также при условии повышения эффективности антикоррупционных практик в Украине. При таких условиях она минимизирует потенциальные риски, связанные с вызовами целостности украинского государства, и предложит способ объединения громад и территорий соответственно принципу комплексной ре-интеграции страны (общее национальное – экономическое, правовое, культурное и пр. - пространство).
Мы считаем, что необходимо дальнейшее эффективное повышение субъектности местных громад и их представительных органов. Приоритетом реформы местного самоуправления должно стать создание институциональных основ и снятия соответствующих препятствий для совместного участия граждан в обеспечении потребностей местного развития в рамках закона и Конституции. Люди должны получить более широкие возможности участвовать в решении важных для общества вопросов, в т.ч. за счет местных опросов и плебисцитов. Это сможет повысить прозрачность принятия решений, уменьшить коррупционную составляющую работы власти, а также улучшить ситуацию с соблюдением базовых прав и свобод граждан. Есть запрос на новый закон о местных выборах, который должен обеспечить непосредственное участие граждан в формировании институтов представительной демократии на каждом уровне, минимизировать риски электоральной коррупции, партийного эгоизма, и гарантировать формирование органов местного самоуправления, способных адекватно представлять интересы соответствующих территориальных громад.
Реформирование налоговой и бюджетной системы, а именно - расширение базы местного самоуправления в соответствии с переданными местной власти полномочиями, должно стать стимулом модернизации транспортной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения, коммуникаций, улучшения работы социальных служб, активизировать процесс развития территорий, произойдет выравнивание социально-экономического развития областей.
Кроме того, расширение полномочий местных властей в вопросах налогово-бюджетной политики должно открыть путь к развитию местного бизнеса. Власть на местах получит возможность стимулировать предпринимательство, привлекать на рынок финансовые ресурсы для инвестирования в муниципальную экономику, реализации важных для громад проектов. Развитие местного бизнеса, в то же время, обеспечит создание новых рабочих мест и даст возможность местным экономикам приспособиться к кризису и пережить потерю внешних рынков сбыта.
Муниципальная экономика открывает дополнительные возможности для раскрытия экономического потенциала громад и предусматривает предоставление самоуправляемым структурам институциональных и фискальных возможностей для определения приоритетов и решения задач местного развития. Эффективное стимулирование муниципальной экономики предоставит импульсы местному развитию и компенсирует дефицит финансовых ресурсов местных бюджетов.
~
