© 2019 Strategic Group.Media
Опережающая реформа политической системы –
условие будущей полноценной Конституционной реформы
Сентябрь 2020
Многолетние дискуссии о конституционной реформе в Украине давно превратились в идеологический интерьер, позволяющий на практике оттягивать, откладывать, а в итоге – в практическом «земном» измерении – просто консервировать сложившееся за последние 20-25 лет положение вещей.
По объему и охвату проблем конституционная реформа – действительно дело емкое и глубоко-содержательное. Прежде всего потому, что ключевыми, определяющими являются основополагающие положения о суверене и суверенитете, о республике и сущностных определениях государственности, о гражданских правах и обязанностях. То есть, положения, конституирующие национальную самоорганизацию и самоуправление. Эти положения содержатся в первых трех разделах действующей Конституции, принятой в уже далеком 1996 году.
Важной, но все же производной частью конституционных положений являются положения о политической системе и механизмах ее функционирования («ветви» государственной власти, самоуправление). Если основные конституирующие положения, включая порядок изменений в текст Конституции, могут быть изменены только в рамках «прямой демократии», то есть через референдум, то изменения политической системы – в компетенции парламента (Верховной Рады) как законодательного органа.
Казалось бы, Конституция Украины так «отлажена», что конституционный процесс может развиваться постоянно, чутко реагируя на изменения в мире и в самом обществе. Но именно что «казалось бы». Отсутствие какого-либо механизма, обеспечивающего включенность общества в дискуссии о генезисе конституант, фактическая монополия политической власти (вернее, власть предержащих) на подготовку и организацию обсуждения каких-либо конституционных вопросов на широкий круг, блокированный механизм прямой демократии (плебисцитарные процедуры) превратили конституционную тематику в «сказку про белого бычка». Политики постоянно используют тему конституционных изменений как яркую электоральную технологию, эксперты продолжают писать новые конституционные фантазии, граждане – свыклись с ролью немого слушателя.
Самое парадоксальное: ВСЕ стороны (политики, научно-экспертное сообщество, рядовые граждане) как САМО СОБОЙ признают в качестве очевидного факта то, что конституция – как Основной закон и как отражение «Общественного договора» о национальной самоорганизации и самоуправлении – «не работает». Но если вот это самое «не работает» - общепризнанно, но что же «работает»? И как возможно «избирательное право» (что «работает, а что – нет) - на уровне Основного закона?
Многолетние дискуссии о конституционной реформе в Украине давно превратились в идеологический интерьер, позволяющий на практике оттягивать, откладывать, а в итоге – в практическом «земном» измерении – просто консервировать сложившееся за последние 20-25 лет положение вещей.
По объему и охвату проблем конституционная реформа – действительно дело емкое и глубоко-содержательное. Прежде всего потому, что ключевыми, определяющими являются основополагающие положения о суверене и суверенитете, о республике и сущностных определениях государственности, о гражданских правах и обязанностях. То есть, положения, конституирующие национальную самоорганизацию и самоуправление. Эти положения содержатся в первых трех разделах действующей Конституции, принятой в уже далеком 1996 году.
Важной, но все же производной частью конституционных положений являются положения о политической системе и механизмах ее функционирования («ветви» государственной власти, самоуправление). Если основные конституирующие положения, включая порядок изменений в текст Конституции, могут быть изменены только в рамках «прямой демократии», то есть через референдум, то изменения политической системы – в компетенции парламента (Верховной Рады) как законодательного органа.
Казалось бы, Конституция Украины так «отлажена», что конституционный процесс может развиваться постоянно, чутко реагируя на изменения в мире и в самом обществе. Но именно что «казалось бы». Отсутствие какого-либо механизма, обеспечивающего включенность общества в дискуссии о генезисе конституант, фактическая монополия политической власти (вернее, власть предержащих) на подготовку и организацию обсуждения каких-либо конституционных вопросов на широкий круг, блокированный механизм прямой демократии (плебисцитарные процедуры) превратили конституционную тематику в «сказку про белого бычка». Политики постоянно используют тему конституционных изменений как яркую электоральную технологию, эксперты продолжают писать новые конституционные фантазии, граждане – свыклись с ролью немого слушателя.
Самое парадоксальное: ВСЕ стороны (политики, научно-экспертное сообщество, рядовые граждане) как САМО СОБОЙ признают в качестве очевидного факта то, что конституция – как Основной закон и как отражение «Общественного договора» о национальной самоорганизации и самоуправлении – «не работает». Но если вот это самое «не работает» - общепризнанно, но что же «работает»? И как возможно «избирательное право» (что «работает, а что – нет) - на уровне Основного закона?
Социально-Демократическая Конституция и корпоративное государство
После принятия Конституции 1996 года многие политики, юристы и политические философы отмечали выраженный социально-демократический характер основных ее положений.
Полит-экономическая основа старой советской системы - государственно-номенклатурный капитализм с административным рынком – требовала и такой же жесткой «тотальности» в организации общества: государственная монополия (тотальность) практически на все сферы общественной жизни, господство государственной формы собственности, фасадное местное самоуправление, ограниченные гражданские права и свободы
Крах государственно-номенклатурного капитализма и форсированный переход к «суррогатному капитализму» в начале 1990х, с их шоковыми либеральными реформами и «приватизацией сверху», породили целый комплекс новых социальных противоречий, стали источником новых социальных конфликтов. Попытки компенсировать этот шок были реализованы в новых, по сути – таких же, как и в старые советские времена, декоративных национальных конституциях, где социальные и гражданские права и блага были символически «закреплены» в виде модели «социального государства», широких социальных, экономических и гражданских правах и свободах, положениях о современном местном самоуправлении, отсутствии какого-либо идеологического диктата, в разделении ветвей власти и развития – как независимой и самоуправляющейся – судебной ветви власти, и мн.др.
Но по факту, быстро оформленное господство нового корпоративного класса, узурпировавшего распоряжение национальными активами (приватизация, коррупция, теневое распоряжение ресурсами, «бюджетная политическая коррупция», и пр.) привело к ФАКТИЧЕСКОЙ узурпации суверенитета, от национальной самооорганизации - к «корпорации-суверену». Государственная власть, оказавшаяся в руках корпоративного класса, фактически распоряжалась всеми правами нации как суверена, включая право на делегирование суверенитета (международные обязательства, внешние программы, приватизация госактивов в пользу внешних инвесторов, и т.д. и т.п.). То есть, фактическое «право» существовало как «право» теневых норм корпоративного господства, из которых проистекали и нормы социальной политики, и пропорции перераспределения национального и местных бюджетов, и решение проблем территорий (напр., уже подзабытый скандал о переуступке Румынии части шельфа в районе о.Змеиный).
На мой взляд, конфликт корпоративного государства и положений «социально-демократического» Основного закона и стал причиной того, что «Конституция – не работает». А «работает» – то самое негласное корпоративное право, определяемое волюнтарными решениями от имени государственной власти, в большинстве случаев – вопреки положениям Основного закона, процедур подготовки и принятия таких решений, с полностью проигнорированной социальной нелегитимностью.
От выборов к выборам очередные политические оппоненты господствующего корпоративного альянса выносят на своих транспарантах требования новых «конституционных перемен», и точно так же эта «лавочка» закрывается сразу после выборной кампании и оформления новой версии правящего корпоративного альянса. Устойчивость основного состава участников правящей корпорации свидетельствует и об устойчивости самой системы.
Полит-экономическая основа старой советской системы - государственно-номенклатурный капитализм с административным рынком – требовала и такой же жесткой «тотальности» в организации общества: государственная монополия (тотальность) практически на все сферы общественной жизни, господство государственной формы собственности, фасадное местное самоуправление, ограниченные гражданские права и свободы
Крах государственно-номенклатурного капитализма и форсированный переход к «суррогатному капитализму» в начале 1990х, с их шоковыми либеральными реформами и «приватизацией сверху», породили целый комплекс новых социальных противоречий, стали источником новых социальных конфликтов. Попытки компенсировать этот шок были реализованы в новых, по сути – таких же, как и в старые советские времена, декоративных национальных конституциях, где социальные и гражданские права и блага были символически «закреплены» в виде модели «социального государства», широких социальных, экономических и гражданских правах и свободах, положениях о современном местном самоуправлении, отсутствии какого-либо идеологического диктата, в разделении ветвей власти и развития – как независимой и самоуправляющейся – судебной ветви власти, и мн.др.
Но по факту, быстро оформленное господство нового корпоративного класса, узурпировавшего распоряжение национальными активами (приватизация, коррупция, теневое распоряжение ресурсами, «бюджетная политическая коррупция», и пр.) привело к ФАКТИЧЕСКОЙ узурпации суверенитета, от национальной самооорганизации - к «корпорации-суверену». Государственная власть, оказавшаяся в руках корпоративного класса, фактически распоряжалась всеми правами нации как суверена, включая право на делегирование суверенитета (международные обязательства, внешние программы, приватизация госактивов в пользу внешних инвесторов, и т.д. и т.п.). То есть, фактическое «право» существовало как «право» теневых норм корпоративного господства, из которых проистекали и нормы социальной политики, и пропорции перераспределения национального и местных бюджетов, и решение проблем территорий (напр., уже подзабытый скандал о переуступке Румынии части шельфа в районе о.Змеиный).
На мой взляд, конфликт корпоративного государства и положений «социально-демократического» Основного закона и стал причиной того, что «Конституция – не работает». А «работает» – то самое негласное корпоративное право, определяемое волюнтарными решениями от имени государственной власти, в большинстве случаев – вопреки положениям Основного закона, процедур подготовки и принятия таких решений, с полностью проигнорированной социальной нелегитимностью.
От выборов к выборам очередные политические оппоненты господствующего корпоративного альянса выносят на своих транспарантах требования новых «конституционных перемен», и точно так же эта «лавочка» закрывается сразу после выборной кампании и оформления новой версии правящего корпоративного альянса. Устойчивость основного состава участников правящей корпорации свидетельствует и об устойчивости самой системы.
К новой «работающей» Конституции – через опережающую политическую реформу
В украинском корпоративном государстве ВСЯ история дискуссий и решений, связанных с организацией и реформированием политической системы – это история борьбы элит. Начиная с уже далекого 1995 года, когда был подписан Конституционный договор между президентом и парламентом, и заканчивая внутриэлитными тяжбами 2004-2014 гг вокруг полномочий президента и парламента. «Конституционные ночи» стали символом этой борьбы.
Вместе с тем, политическая система как организация национального самоуправления (от республиканских государственных органов власти до органов самоуправления) должна не только отражать реальную социальную структуру общества, но и создавать «коридоры развития», обеспечивать текущий и будущий баланс интересов разных социальных слоев, обеспечивать равновесие организованных политических сил. А главное – создавать достаточные условия для эффективной работы всего механизма принятия и реализации решений на разных уровнях на основе правовой и социальной легитимности, исключать внутривластные «войны», которые иногда выливаются во взаимное непризнание решений, институциональное противостояние, дублирование функций и т.п., а в итоге – размывают и разрушают сами институты государственности. Таких примером в политической истории Украины – огромное количество.
С другой стороны, своевременность политических реформаций – залог недопущения новых политических кризисов.
Будущий конституционный процесс как «перезагрузка» государства от корпоративного к республиканскому станет возможным при условии своевременного преодоления угроз, подрывающих жизнеспособность самой национальной государственности.
Вместе с тем, политическая система как организация национального самоуправления (от республиканских государственных органов власти до органов самоуправления) должна не только отражать реальную социальную структуру общества, но и создавать «коридоры развития», обеспечивать текущий и будущий баланс интересов разных социальных слоев, обеспечивать равновесие организованных политических сил. А главное – создавать достаточные условия для эффективной работы всего механизма принятия и реализации решений на разных уровнях на основе правовой и социальной легитимности, исключать внутривластные «войны», которые иногда выливаются во взаимное непризнание решений, институциональное противостояние, дублирование функций и т.п., а в итоге – размывают и разрушают сами институты государственности. Таких примером в политической истории Украины – огромное количество.
С другой стороны, своевременность политических реформаций – залог недопущения новых политических кризисов.
Будущий конституционный процесс как «перезагрузка» государства от корпоративного к республиканскому станет возможным при условии своевременного преодоления угроз, подрывающих жизнеспособность самой национальной государственности.
Выделю три разрушительных трэнда, во многом определяющие развитие социальных и политических процессов в Украине в последние 10-15 лет:
- Де-индустриализация,следствием которой являются постепенное разрушение единого национального экономического пространства и внутреннего «сложного» разделения труда, локализация экономической жизни
- Электоральная регионализация,связанная прежде всего с эгоизмом политических элит, которая в борьбе за позиции в органах государственной власти пропагандирует и эксплуатирует языковую, культурную, историческую и геополитическую тематики. В условия де-индустриализации и локализации повседневной жизни это приводит к укреплению региональной и местечковой субидентичности, повышает градус конфликтности в обществе, обуславливает перманентный кризис перспективы как кризис образа «общего будущего». В итоге – разрывы общего гражданского пространства и, как крайнее проявление, - территориальный сепаратизм.
- Административная локализацияпереход от территориально-производственного к территориально-демографическому принципу организации самоуправления. Учитывая де-индустриализацию и электоральную регионализацию, данный тренд может в итоге привести к новым конфликтам на горизонтальном уровне (спорные административные границы, этно-культурные аспекты проживания, культурно-исторические проблемы, использование природных ресурсов и т.п.). Отсутствие внятной национальной СТРАТЕГИИ регионального развития и ориентация на консервацию нынешней «советской» областной структуры только катализируют эти конфликты, ослабляя областной уровень и усиливая роль и влиятельность местных элит, связанных с экономикой локальных территорий. Термин «нео-феодализация», ставший популярным в экспертной среде, довольно емко отражает эти угрозы.
Реформа самоуправления, связанная с бюджетной, административной и экономической децентрализацией, развернулась с 2014 года (см. материалы SG SOFIA). Запоздалые меры по усилению самоуправления не успевают за динамичными негативными трендами (де-индустриализация, электоральная регионализация, административная локализация).
Решение Верховной Рады (лето 2020г.) о новом районировании только внешне выглядит прогрессивным и оптимальным. Прежде всего потому, что принято было это решение «сверху», не обеспечено переходными законодательными механизмами преемственности власти, инвентаризации собственности, накопившихся спорных вопросах о земле- и природопользовании, и т.д. Программа регионального развития, принятая Кабинетом Министров в догонку решения о новом районировании (август 2020г.), по существу лишь консервирует сложившееся положение вещей, усиливая противоречия между новыми «микрорегионами»-районами и старыми административными областями.
В итоге. Создание 136 укрупненных районов – это не просто административно-территориальная реформа, а фактическая ползучая реформа политической системы, которая может стать почвой для дальнейшего углубления кризиса государственности.
Прежде всего, формирование достаточно крупных новых районов (по существу, «микро-регионов») в условиях размывания национального пространства (экономического, гражданско-электорального) радикально усложнит реализацию общенациональных экономических программ, будет толкать местные элиты к локализации и, как минимум, к экономическому и культурному сепаратизму.
Кроме того. Нынешняя парламентско-президентская модель, с нереформированной судебной ветвью власти, с высокой степенью формальной партизации государственных и местных представительных органов в этих условиях может еще больше политизировать местную власть, и стать почвой для «парада неповиновения» уже не областного (как это было в начале 1990х, в 2004 и 2013-14гг), а районного уровня. Призывы политиков следовать букве и возможностям законодательства о местном самоуправлении, не признавать спорных решений Центра в таких вопросах как земельная реформа, здравоохранение и образоваение, - «первая ласточка» для розыгрыша карты «районного сепаратизма». Дальше будет больше…
Решение Верховной Рады (лето 2020г.) о новом районировании только внешне выглядит прогрессивным и оптимальным. Прежде всего потому, что принято было это решение «сверху», не обеспечено переходными законодательными механизмами преемственности власти, инвентаризации собственности, накопившихся спорных вопросах о земле- и природопользовании, и т.д. Программа регионального развития, принятая Кабинетом Министров в догонку решения о новом районировании (август 2020г.), по существу лишь консервирует сложившееся положение вещей, усиливая противоречия между новыми «микрорегионами»-районами и старыми административными областями.
В итоге. Создание 136 укрупненных районов – это не просто административно-территориальная реформа, а фактическая ползучая реформа политической системы, которая может стать почвой для дальнейшего углубления кризиса государственности.
Прежде всего, формирование достаточно крупных новых районов (по существу, «микро-регионов») в условиях размывания национального пространства (экономического, гражданско-электорального) радикально усложнит реализацию общенациональных экономических программ, будет толкать местные элиты к локализации и, как минимум, к экономическому и культурному сепаратизму.
Кроме того. Нынешняя парламентско-президентская модель, с нереформированной судебной ветвью власти, с высокой степенью формальной партизации государственных и местных представительных органов в этих условиях может еще больше политизировать местную власть, и стать почвой для «парада неповиновения» уже не областного (как это было в начале 1990х, в 2004 и 2013-14гг), а районного уровня. Призывы политиков следовать букве и возможностям законодательства о местном самоуправлении, не признавать спорных решений Центра в таких вопросах как земельная реформа, здравоохранение и образоваение, - «первая ласточка» для розыгрыша карты «районного сепаратизма». Дальше будет больше…
Что дальше?
Риски и упреждения
Риски и упреждения
1) Текущий сценарий – «консервативный» - создает почву для политических конфликтов местных элит и парламентских партий. Политическая франшиза, которую мы наблюдаем сейчас, создает своеобразный политический «пузырь» - политические дерривативы обязательств, который лопнет, как только местные элиты освоят власть на уровне новообразованных «микро-регионов» (новых районов).
В сценарии такого «ничегонеделания» с перспективой до 2027 года (срок действия принятой новой программы регионального развития, август 2020г) высока вероятность фактического ослабление областного уровня самоуправления, маловлиятельность и сбои общенациональной экономической политики из-за местечкового популизма и консерватизма.
В политическом срезе - обвал партийной «дерривативной политики» и ускоренная регионализация партийно- политических проектов. Уже осенью 2020 года политические инвестиции в местные политические проекты не уступают объему политинвестиций в общенациональные партийные проекты, а фактическая влиятельность местных политических элит (уровень района, области, областных центров) существенно выше варягов и и местной партноменлатуры от ведущих парламентских партий.
Такой «застой» может лишь переходным периодом к новому витку политизированного местечкого сепаратизма, который будет связан с борьбой за природную ренту, землепользование, налоги и право на культурную автономию.
Важно также учитывать, что формирование новой районной власти и проявление новых местечковых центров политического и экономического влияния могут подтолкнуть и к радикальным идеям об участии местных элит в работе центральных органов государственной власти. В частности – в парламенте. Ведь каждый новообразованный район – это, по сути, готовый округ для мажоритарного мандата, на который с высокой степенью вероятности будет претендовать местная элита. До инициативы превратить мажоритарную часть парламента в отдельную верхнюю палату – расстояние вытянутой руки. Учитывая критические настроения местных элит в отношении Центра, постоянное перетягивание каната в распределениии средств Госбюджета (пример – средства Фонда регионального развития), стремление усилить статус элиты районного уровня за счет мандатов в парламенте, а возможно и в гипотетической верхней палате, будет только усиливаться. И все это - на фоне политических ожиданий возможной досрочной выборной кампании в парламенте и уже озвученные инициативы сократить число народных депутатов до 300.
2) Исходя из этого, вероятен и «Сценарий корпоративного компромисса», который будет состоять в превентивных уступках Центра (президент и правящая партия-коалиция) в пользу местных элит в обмен на лояльность и новую корпоративную консолидацию. Сама выборная кампания-2020 свидетельствует: Зеленский и его партия «Слуга народа» готовы к корпоративным компромиссам с местными элитами в обмен на устойчивую лояльность до следующего выборного цикла 2024-2025.
Но изменения в административно-территориальном устройстве и итоги самих выборов радикально изменят ситуацию. «Сценарий корпоративного компромисса» - это консервация региональной политики как таковой, и форсированная реформа парламентского устройства, где наряду с сокращением общего числа депутатов до 300 мандатов, может быть создана верхняя палата с расчетом на мажоритарщиков из районов-округов. Грубо говоря, 136 районов - 136 мандатов верхней палаты, без сдвигов в региональной и общенациональной политике. В итоге, это может сильно ударить по регионалистике как таковой, но с выгодой использовано властью для удержания ситуации минимум на 3-5 лет вперед.
Очевидным является то, что ни консервативный, ни компромиссный сценарии не решают проблему реформы политической системы по существу, и лишь консервируют нынешний корпоративизм. К тому же, они не дают ответ на вопрос о судьбе собственно конституционной реформы, сохраняя корпоративный характер государства и ограничиваясь лишь очередными, временными межэлитными компромиссами. То есть, - до следующих политических кризисов, социально-экономических потрясений и новых проблем с территориями.
Вместе с тем, адекватная и своевременная реформа политической системы позволяет зачистить «капилляры» политического и административного управления, снизит градус политического напряжения и ликвидирует пирамиду «партийно-политических дерривативов», которая создана в последние годы (парламентские партии, господство медиакратии, партийная франшиза на местах – т.н. «открытые списки» на выборах в органы местного самоуправления).
3) Нужна ОПЕРЕЖАЮЩАЯ реформа политической системы. Нужен опережающий сценарий.
Кратко – контур сценария и основные позиции.
Первое и важное – сроки. Речь идет о действиях, которые необходимо предпринять на протяжении 2020-2022гг.
Второе и важное. Выборы в органы местного самоуправления на основе партийных открытых списков, и вообще на партийной основе как таковой, - должны быть последними. Выборы в органы самоуправление (районы, горсоветы, региональные советы) должны проходить на мажоритарной основе.
Третье. После укрупнения районов должна начаться подготовка к укрупнению областей до уровня, экономически сбалансированных и социокультурно неконфликтных регионов. Для нынешнего числа районов (136) целесообразно сформировать 8-9 макрорегионов, упразднив нынешние области. Региональные советы и их исполнительные комитеты («региональные правительства») должны стать реальной и влиятельной местной властью, способной участвовать в разработке и реализации стратегий общенационального уровня.
Дискуссии о переходе от старых областей к макрорегионам ведутся в Украине с средины 1980х. Специалисты в области экономической географии, развития «продуктивных сил» современной регионалистики предлагали целый ряд перспективных моделей для новой политико-экономической архитектуры Украины, учитывая задачи создания сбалансированной республиканской модели экономики, создания новых производственных кластеров, новой инфраструктуры и т.д. И, конечно, с учетом историко-культурной специфики каждого региона.
Определение конкретной структуры и состава каждого нового макрорегиона – разговор особый. Но несомненно, что в отличии от «реформы сверху» при создании ОТГ и новых районов, формирование новых макрорегионов должно происходить с широким и публичным обсуждений возможностей и перспектив каждого такого макрорегиона, и с задействованием механизма плебисцитарной демократии (совещательные плебисциты о вхождении в состав нового макрорегиона) на уровне каждого новообразованного района. Социальная и правовая летимность этого процесса – принципиальна.
Существенным аспектом новой регионалистики должна стать реабилитации института автономии как института. Речь должна идти о возможностях экономической или/и культурной автономии как на уровне макро-регионов, так и отдельных районов. Институт автономии – широко распространенная практика в большинстве унитарных европейских государствах. Этот опыт важен и ценен для Украины. Закрепление института автономии в Конституции потребует изменений, которые утверждаются на референдуме. И этот вопрос может быть отложен до разработки полноценной и всеохватной Конституционной реформы сразу после предложенной реформы политической системы (т.е. – ориентировочно на 2024-2025гг.).
Обеспечение ЭФФЕКТИВНОЙ УНИТАРНОСТИ возможно на основе практики ежегодных дву- и многосторонних соглашений между региональными властями и Кабинетом Министров о синхронизации и обязательствах по выполнению региональных и государственных бюджетных программ (с горизонтом среднесрочного планирования 3-5 лет), реализации совместных проектов национального уровня (государственно - регионально-муниципально - частное партнерство), и на среднесрочное взаимодействие (бюджеты на 3-5 лет). Практика таких договоров в Украине известна, и связана с разработкой и реализацией т.н. «стратегий регионального развития» на уровне нынешних областей.
Все эти опции позволят создать реальные возможности и условия для восстановления социального и территориального единства страны, включая решение проблемы реинтеграции Донбасса и, возможно, решение проблемы Крыма (хотя последнее потребует, на мой взгляд, инновационных геополитических и геоэкономических решений, и это тема отдельного разговора).
В сценарии такого «ничегонеделания» с перспективой до 2027 года (срок действия принятой новой программы регионального развития, август 2020г) высока вероятность фактического ослабление областного уровня самоуправления, маловлиятельность и сбои общенациональной экономической политики из-за местечкового популизма и консерватизма.
В политическом срезе - обвал партийной «дерривативной политики» и ускоренная регионализация партийно- политических проектов. Уже осенью 2020 года политические инвестиции в местные политические проекты не уступают объему политинвестиций в общенациональные партийные проекты, а фактическая влиятельность местных политических элит (уровень района, области, областных центров) существенно выше варягов и и местной партноменлатуры от ведущих парламентских партий.
Такой «застой» может лишь переходным периодом к новому витку политизированного местечкого сепаратизма, который будет связан с борьбой за природную ренту, землепользование, налоги и право на культурную автономию.
Важно также учитывать, что формирование новой районной власти и проявление новых местечковых центров политического и экономического влияния могут подтолкнуть и к радикальным идеям об участии местных элит в работе центральных органов государственной власти. В частности – в парламенте. Ведь каждый новообразованный район – это, по сути, готовый округ для мажоритарного мандата, на который с высокой степенью вероятности будет претендовать местная элита. До инициативы превратить мажоритарную часть парламента в отдельную верхнюю палату – расстояние вытянутой руки. Учитывая критические настроения местных элит в отношении Центра, постоянное перетягивание каната в распределениии средств Госбюджета (пример – средства Фонда регионального развития), стремление усилить статус элиты районного уровня за счет мандатов в парламенте, а возможно и в гипотетической верхней палате, будет только усиливаться. И все это - на фоне политических ожиданий возможной досрочной выборной кампании в парламенте и уже озвученные инициативы сократить число народных депутатов до 300.
2) Исходя из этого, вероятен и «Сценарий корпоративного компромисса», который будет состоять в превентивных уступках Центра (президент и правящая партия-коалиция) в пользу местных элит в обмен на лояльность и новую корпоративную консолидацию. Сама выборная кампания-2020 свидетельствует: Зеленский и его партия «Слуга народа» готовы к корпоративным компромиссам с местными элитами в обмен на устойчивую лояльность до следующего выборного цикла 2024-2025.
Но изменения в административно-территориальном устройстве и итоги самих выборов радикально изменят ситуацию. «Сценарий корпоративного компромисса» - это консервация региональной политики как таковой, и форсированная реформа парламентского устройства, где наряду с сокращением общего числа депутатов до 300 мандатов, может быть создана верхняя палата с расчетом на мажоритарщиков из районов-округов. Грубо говоря, 136 районов - 136 мандатов верхней палаты, без сдвигов в региональной и общенациональной политике. В итоге, это может сильно ударить по регионалистике как таковой, но с выгодой использовано властью для удержания ситуации минимум на 3-5 лет вперед.
Очевидным является то, что ни консервативный, ни компромиссный сценарии не решают проблему реформы политической системы по существу, и лишь консервируют нынешний корпоративизм. К тому же, они не дают ответ на вопрос о судьбе собственно конституционной реформы, сохраняя корпоративный характер государства и ограничиваясь лишь очередными, временными межэлитными компромиссами. То есть, - до следующих политических кризисов, социально-экономических потрясений и новых проблем с территориями.
Вместе с тем, адекватная и своевременная реформа политической системы позволяет зачистить «капилляры» политического и административного управления, снизит градус политического напряжения и ликвидирует пирамиду «партийно-политических дерривативов», которая создана в последние годы (парламентские партии, господство медиакратии, партийная франшиза на местах – т.н. «открытые списки» на выборах в органы местного самоуправления).
3) Нужна ОПЕРЕЖАЮЩАЯ реформа политической системы. Нужен опережающий сценарий.
Кратко – контур сценария и основные позиции.
Первое и важное – сроки. Речь идет о действиях, которые необходимо предпринять на протяжении 2020-2022гг.
Второе и важное. Выборы в органы местного самоуправления на основе партийных открытых списков, и вообще на партийной основе как таковой, - должны быть последними. Выборы в органы самоуправление (районы, горсоветы, региональные советы) должны проходить на мажоритарной основе.
Третье. После укрупнения районов должна начаться подготовка к укрупнению областей до уровня, экономически сбалансированных и социокультурно неконфликтных регионов. Для нынешнего числа районов (136) целесообразно сформировать 8-9 макрорегионов, упразднив нынешние области. Региональные советы и их исполнительные комитеты («региональные правительства») должны стать реальной и влиятельной местной властью, способной участвовать в разработке и реализации стратегий общенационального уровня.
Дискуссии о переходе от старых областей к макрорегионам ведутся в Украине с средины 1980х. Специалисты в области экономической географии, развития «продуктивных сил» современной регионалистики предлагали целый ряд перспективных моделей для новой политико-экономической архитектуры Украины, учитывая задачи создания сбалансированной республиканской модели экономики, создания новых производственных кластеров, новой инфраструктуры и т.д. И, конечно, с учетом историко-культурной специфики каждого региона.
Определение конкретной структуры и состава каждого нового макрорегиона – разговор особый. Но несомненно, что в отличии от «реформы сверху» при создании ОТГ и новых районов, формирование новых макрорегионов должно происходить с широким и публичным обсуждений возможностей и перспектив каждого такого макрорегиона, и с задействованием механизма плебисцитарной демократии (совещательные плебисциты о вхождении в состав нового макрорегиона) на уровне каждого новообразованного района. Социальная и правовая летимность этого процесса – принципиальна.
Существенным аспектом новой регионалистики должна стать реабилитации института автономии как института. Речь должна идти о возможностях экономической или/и культурной автономии как на уровне макро-регионов, так и отдельных районов. Институт автономии – широко распространенная практика в большинстве унитарных европейских государствах. Этот опыт важен и ценен для Украины. Закрепление института автономии в Конституции потребует изменений, которые утверждаются на референдуме. И этот вопрос может быть отложен до разработки полноценной и всеохватной Конституционной реформы сразу после предложенной реформы политической системы (т.е. – ориентировочно на 2024-2025гг.).
Обеспечение ЭФФЕКТИВНОЙ УНИТАРНОСТИ возможно на основе практики ежегодных дву- и многосторонних соглашений между региональными властями и Кабинетом Министров о синхронизации и обязательствах по выполнению региональных и государственных бюджетных программ (с горизонтом среднесрочного планирования 3-5 лет), реализации совместных проектов национального уровня (государственно - регионально-муниципально - частное партнерство), и на среднесрочное взаимодействие (бюджеты на 3-5 лет). Практика таких договоров в Украине известна, и связана с разработкой и реализацией т.н. «стратегий регионального развития» на уровне нынешних областей.
Все эти опции позволят создать реальные возможности и условия для восстановления социального и территориального единства страны, включая решение проблемы реинтеграции Донбасса и, возможно, решение проблемы Крыма (хотя последнее потребует, на мой взгляд, инновационных геополитических и геоэкономических решений, и это тема отдельного разговора).
Таким образом, речь идет о новой региональной архитектуре страны и возможностях качественно новой региональной политики.
Четвертое. Новая региональная архитектура страны (8-9 макро-регионов) тесно связана с реформой парламентской модели. Двухпалатный парламент, в составе 300 депутатов, где верхняя палата является (по существу) Палатой Громад, нижняя – Палатой Партий. Пропорция – 130-140/170-160.
Верхняя палата формируется на основе делегированного мандата: каждый региональный совет из числа своих депутатов формирует список депутатов верхней Палаты Громад, с правом отзыва мандата, и в количестве, соответствующем количеству избирателей в данном конкретном регионе.
Нижняя палата – Палата партий – формируется на основе списков партий-победителей на общенациональных выборах по единому многомандатному округу.
Пятое. Кабинет Министров формируется коалицией нижней Палаты партий согласно традиционной модели парламентско-партийной демократии.
Премьер-министр, в свою очередь, должен пройти утверждение верхней палатой. Верхняя палата также имеет право на контрассигнацию ряда законодательных решений – в частности, при принятии Государственного бюджета.
Шестое. Президент как Глава унитарного государства Украины был и остается важным условием сохранения унитарности и национального единства. Слабая партийная традиция и риски господства спекулятивной партийной политики не позволяют рассчитывать на сильную парламентскую модель: высок риск превращения партийного премьера в реального партийного диктатора.
В отличии от стран с федеральным устройством, где возможно избрание президента в парламенте, в Украине на ближайшие десятилетия целесообразно сохранить всенародные выборы прзидента.
Поэтому предлагается следующее. Президент избирается прямым голосованием на общенациональных выборах. Его компетенция как Главы государства должна быть четко разграничена с компетенцией премьер-министра как главы исполнительной власти в тексте Конституции и в соответствующем законодательстве (закон о Президенте Украины, закон о Кабинете Министров Украины, будущее законодательство о префектурах). Сферы компетенции президента – контроль и гарантии соблюдения конституции, оборона и безопасность, внешняя политика.
Верхняя палата формируется на основе делегированного мандата: каждый региональный совет из числа своих депутатов формирует список депутатов верхней Палаты Громад, с правом отзыва мандата, и в количестве, соответствующем количеству избирателей в данном конкретном регионе.
Нижняя палата – Палата партий – формируется на основе списков партий-победителей на общенациональных выборах по единому многомандатному округу.
Пятое. Кабинет Министров формируется коалицией нижней Палаты партий согласно традиционной модели парламентско-партийной демократии.
Премьер-министр, в свою очередь, должен пройти утверждение верхней палатой. Верхняя палата также имеет право на контрассигнацию ряда законодательных решений – в частности, при принятии Государственного бюджета.
Шестое. Президент как Глава унитарного государства Украины был и остается важным условием сохранения унитарности и национального единства. Слабая партийная традиция и риски господства спекулятивной партийной политики не позволяют рассчитывать на сильную парламентскую модель: высок риск превращения партийного премьера в реального партийного диктатора.
В отличии от стран с федеральным устройством, где возможно избрание президента в парламенте, в Украине на ближайшие десятилетия целесообразно сохранить всенародные выборы прзидента.
Поэтому предлагается следующее. Президент избирается прямым голосованием на общенациональных выборах. Его компетенция как Главы государства должна быть четко разграничена с компетенцией премьер-министра как главы исполнительной власти в тексте Конституции и в соответствующем законодательстве (закон о Президенте Украины, закон о Кабинете Министров Украины, будущее законодательство о префектурах). Сферы компетенции президента – контроль и гарантии соблюдения конституции, оборона и безопасность, внешняя политика.
В целом, все детали данной модели – предмет профессиональной дискуссии. Сферы компетенции двух палат, особенности выборов, взаимодействие по оси «двухпалатный парламерт-правительство-президент» и «правительство-регионы» требуют детализации и уточнений.
Унитарная модель, с развитой современой регионалистикой и представленностью интересов территорий (громад и регионов) в парламенте, с развитым институтом автономии (конкретные случаи отдельных территорий – элементы экономической и культурной автономии), с ограничителями для партийных диктатур и «партийных дерривативов» - вполне адекватный ответ на возникающие риски развития.
На мой взгляд, опережающая политическая реформа позволит создать достаточные условия для подготовки и проведения комплексной и полноценной Конституционной реформы, с участием широкого круга ученых и экспертов, лидеров местного самоуправления, ведущих политических сил, общественности. Но станет это возможно лишь в случае пошагового демонтажа нынешней заскорузлой системы «корпоративного государства» и партийно-дерривативной политики.
Целесообразно вернуться к идее Конституционной ассамблеи как общенациональной совещательной структуры, которая смогла бы подготовить сбалансированные предложения по политической реформе и механизмам ее реализации, а в будущем – стала бы центром разработки и новой Конституции, и организатором нового общенационального конституционного процесса.
p.s. Часто говорят: «лучше поздно, чем никогда». Со своей стороны утверждаю: «лучше раньше, чем – поздно…».
Унитарная модель, с развитой современой регионалистикой и представленностью интересов территорий (громад и регионов) в парламенте, с развитым институтом автономии (конкретные случаи отдельных территорий – элементы экономической и культурной автономии), с ограничителями для партийных диктатур и «партийных дерривативов» - вполне адекватный ответ на возникающие риски развития.
На мой взгляд, опережающая политическая реформа позволит создать достаточные условия для подготовки и проведения комплексной и полноценной Конституционной реформы, с участием широкого круга ученых и экспертов, лидеров местного самоуправления, ведущих политических сил, общественности. Но станет это возможно лишь в случае пошагового демонтажа нынешней заскорузлой системы «корпоративного государства» и партийно-дерривативной политики.
Целесообразно вернуться к идее Конституционной ассамблеи как общенациональной совещательной структуры, которая смогла бы подготовить сбалансированные предложения по политической реформе и механизмам ее реализации, а в будущем – стала бы центром разработки и новой Конституции, и организатором нового общенационального конституционного процесса.
p.s. Часто говорят: «лучше поздно, чем никогда». Со своей стороны утверждаю: «лучше раньше, чем – поздно…».
~
К теме:
