Байден и Украина:
Стратегия для новой администрации

Андрес Ослунд - старший научный сотрудник Евразийского центра Атлантического совета.

Дэниэл Фрид- заслуженный член семьи Вайзера в Атлантическом Совете и бывший помощник Государственного Секретаря США по Европе и Посол США в Польше.

Мелинда Харинг - заместитель руководителя Евразийского центра Атлантического Совета.

Джон Э. Хербст - руководитель Евразийского Центра Атлантического Совета и бывший посол США в Украине.

Виллиам Б. Тэйлор - вице-президент Института Мира США и бывший посол США в Украине.

Александр Вершбоу - заслуженный научный сотрудник в Скоукрофт Центре Атлантического Совета по Стратегиям и Безопасности и бывший посол США в России и заместитель Генерального Секретаря НАТО.

Президент США Джозеф Р. Байден Мл. хорошо знаком с Украиной. Его победа была тепло воспринята в Киеве. Многие в украинской столице видят следующие 4 года, как возможность возобновить доверие между США и Украиной и продвинуть украинские реформаторские стремления вперед, вместе с тем положить конец дестабилизации украинского востока. Президент Украины Владимир Зеленский заинтересован возобновить тесные американско-украинские отношения, потерпевшие неприятные изменения во время президентства Дональда Трампа, когда Украина стала горячей точкой во внутренней политике США.

Перезагрузить отношения с Киевом будет не просто. Будучи Вице-президентом, Байден наблюдал за украинской политикой, шесть раз посещал страну и знает большинство ключевых игроков, что конечно же неоспоримое преимущество. Но Зеленский отличается от своего предшественника. Он с русскоязычного Востока, не был активным участником «Революции Достоинства», мало контактировал с Западом, и попал под удар во время первого импичмента Трампа, в котором вопрос Украины имел первоочередное значение. Но Зеленский готов строить отношения с новой администрацией Байдена и ищет признания в качестве глобального лидера. Со стороны администрации Байдена было бы мудро воспользоваться этой возможностью.

Первым приоритетом команды Байдена должно быть стремление получше узнать игроков в Украине и приближенных к Зеленскому (команда и министры Зеленского не на слуху в Вашингтоне) и установить доверительные отношения после турбулентности времен Трампа. Вторым приоритетом должно быть усиление поддержки Запада в борьбе Украины против агрессии Кремля. Третьим - подтолкнуть Зеленского к реальным реформам, особенно в сфере главенства закона, поддержки гражданского общества и независимых медиа. Будучи избранным за обещания сделать Украину богатой, покончить с коррупцией и принести мир, Зеленскому предстоит много работы, чтобы их выполнить. Его приближенные, похоже, не понимают этого. Украина очень явно отступила от реформ, с тех пор как Зеленский распустил его настроенное на реформы правительство в марте 2020, но еще есть время что-то изменить. В недавнее время появилось несколько позитивных признаков , на основе которых США и Украина могут работать.

В этой статье описана стратегия администрации Байдена в отношении Украины. Она включает разделы о американских интересах в Украине, внутриполитической ситуации в Украине, целях Кремля в Украине и новых подходах к разрешению конфликта на Донбассе. В завершение приведены рекомендации администрации Байдена и Конгрессу.

США безоговорочно поддерживают Украину в ее попытках вытолкнуть Россию с украинского Востока и трансформировать страну в рыночную экономику с надлежащими правами собственности и честными судами. Установление мира и стабильности в Европе является ключевым интересом США. Завершить войну, которую ведет Россия в Украине и оставить в прошлом олигархический строй - взаимосвязанные цели; Украина должна выиграть на обоих фронтах, чтобы успешно стать современной, демократической европейской страной.

Успех Украины в борьбе с агрессией Кремля входит в национальные американские интересы по крайней мере по трем причинам: Россия воюет против Запада, не только против Украины; будущее международного порядка зависит от отхода России с Украины; и США имеет моральное обязательство перед борьбой Украины за независимость и перед демократией в целом.

Сначала, с 2007 года, Кремль решил бороться с Западом на разных фронтах- военном, кибер, вмешательство в выборы, информационном, экономическом и культурном - по своим непонятным причинам. В каждой сфере российская агрессия сначала нацелена на Украину, но на ней не заканчивается. В 2014 году, Россия ввела в Украину войска. Наращивание военного потенциала России - регулярного и специального - за последнее десятилетие угрожает Европе и США. Россия вмешивалась в украинские выборы с 2004 года и в европейские выборы и референдумы каждый год с Революции Достоинства в 2013-14. Многочисленные официальные государственные расследования США показывают, что Россия также пыталась повлиять на исход американских президентских выборов в 2016 году. Россия организовала разрушительные кибератаки сначала в Украине, потом в Европе и недавно на широчайшем уровне на государственные органы Америки. Украина больше всего страдает от российской информационной войны, но ее дезинформация и пропаганда сеется по всему миру. Россия пытается подорвать экономику Украины через ограничения в торговле и угрожает европейской безопасности делая Европу зависимой от российского газа. Даже Русская Православная Церковь является инструментом российской агрессии.

На каждом поле битвы Украина на передовой линии. Чтобы защитить себя, США и Европа должны поддерживать Украину в ее борьбе на этих фронтах.

Во-вторых, нападение России на Украину в 2014 нарушило не только суверенитет страны, но и обязательства и договора, которые были основой европейской и международной безопасности со Второй Мировой войны. Уважение суверенитета стран, соблюдение международных границ и мирное разрешение споров были нормами, которые соблюдали напряжении 70-ти лет, включая Россию после 1991 года. Президент России Владимир Путин оттолкнул эти принципы, когда вторгся в Грузию в 2008, но никак не заплатил за свою агрессию - это только придало ему смелости идти дальше с Украиной. Пока не будет восстановлено уважение к международному порядку - международная безопасность под угрозой. Пока Россия не выведет войска с Украины - эти стандарты не могут быть возобновлены.

В-третьих, чтобы возобновить роль США как морального лидера и защитников демократии, администрация Байдена должна поддержать важную европейскую нацию, которая хочет присоединиться к обществу демократии, нацию, которая пытается освободить себя от автократии, нацию, которая верна европейским и западным нормам и стандартам. Украинский народ показал, что он готов идти на жертвы ради европейских и западных ценностей. Зимой 2014-5 и 2013-4 сотни тысяч людей стояли под снегом и на ужасном холоде на площадях маленьких и больших городов по всей стране, выступая против, в первую очередь, фальсифицированных выборов, а также отмененного договора об ассоциации с ЕС. Результатом Евромайдана стали смерти более ста протестующих от рук пророссийского Президента и его служб безопасности. Украинский народ сделал членство в ЕС и НАТО своей стратегической целью и они принесут новую энергию и закаленную войной армию в эти европейские и евроатлантические организации.

Экономическая ситуация в Украине заметно улучшилась с кризисных 2014-15 годов, когда Президент Виктор Янукович обокрал страну и российская военная агрессия разрушили ее. Экономика выросла на 3% с 2016-19. В 2020 Украина выглядела готовой для экономического взлета, но помешал коронавирус. Все равно, ВВП Украины снизилось только на 4% в 2020, и с большой вероятностью восстановиться и вырастет на 5% в 2021. Украина стала самой бедной страной в Европе, беднее чем Молдова.

Но макроэкономическая стабильность больше не является предметом большой обеспокоенности. Инфляция ниже чем когда-либо - 5% в 2020. Украинские международные валютные резервы выросли до 28 миллиардов долларов США - они не были такими большими с 2011 года. Бюджетный дефицит управляем, а внешний долг средний - 62% ВНП. Главная причина этого в том, что Украина построила сильный и независимый Центральный Банк и Министерство финансов в 2014-19 годах. Далее в помощь пришли улучшенные условия торговли в 2020 году, цены на энергетику падали, в то время как цены главного экспорта росли. После ожидаемого экономического восстановления в 2021, Украина должна достичь роста в 7%. Но это затребует намного лучшего управления и надежной защиты прав собственности, чего Украине не достает.

Зеленского избрали 73% голосов в апреле 2019-ого за обещания побороть коррупцию и олигархов и обеспечить больший экономический рост. В июле его новая партия «Слуга Народа» получила большинство в парламенте, а в августе сформировалось новое правительство во главе с молодыми, хорошо образованными, кажущимися честными министрами. Зеленский и его команда начали полномасштабные реформы в 2019, но быстро выгорели. В марте 2020 Президент уволил большинство министров и многообещающего Генерального прокурора. После этого Украина существенно замедлилась в реформах.

Один из явных индикаторов проблем в Украине это то, что прямые иностранные инвестиции, которые составляли 3-4% ВВП в 2016-19 годах уменьшились до 0,2% ВВП в 2020. Иностранцы не хотят инвестировать в Украину, потому что бояться кражи имущества. Только олигархи сейчас инвестируют в Украину, но даже они осторожны, так как боятся атак от таких же соперников-олигархов.

Фундаментальная проблема в том, что судебная система не функционирует. Опрос членов Европейской Бизнес Ассоциации в 2020 назвал это самой большой проблемой для бизнеса, которая отпугивает инвесторов. Хуже всего ситуация с высшим судом - Конституционным. Одиннадцать из пятнадцати назначенных судей постоянно голосуют за коррупцию. Они обьявили несколько ключевых антикоррупционных институтов антиконституционными и поставили под вопрос очень важные публичные декларации об имуществе. Конституционный Суд должен быть «почищен» и реформирован, но как это сделать - очень деликатный конституционный вопрос. Зеленский пытался добиться этого с ноября, но пока безуспешно. Очевидно, что ему нужна поддержка США. Европейские учреждения слишком робкие. В то же время, антикоррупционный институты, который были учреждены с сильной поддержкой Запада, должны принять новые законы, что также затребует поддержки США. Это включает в себя систему публичных деклараций имущества.

Основательная реформа Верховного Суда была завершена в 2019 году, но четверть новых судей не прошли тестирование честность в процессе выбора. Не смотря на это, он является самым прозрачным и квалифицированным судом в Украине. Проблема в том, что остальная часть судовой системы не была реформирована. Местные суды часто коррумпированы, а апелляционные суды часто должны исправлять абсурдные вердикты низких судов.

В то же время, прокуроры и СБУ являются предметом большей озабоченности. С увольнением Генерального прокурора и его команды в марте 2020, прокуроры вернулись к своей старой привычке игнорировать преступников высокого уровня и преследовать реформаторов. СБУ также не реформирована. И если их контр-разведка очень похвальна, то большой отдел по борьбе с экономической преступностью и коррупцией является корпоративным рейдером. Этот департамент должен быть распущен и заменен новым, некоррумпированым органом.

Чисто экономические проблемы вызывают меньше озабоченности. Украина достигла большого прогресса с системой публичных электронных закупок, но в 2020 году столкнулась с проблемами в секторах газа, электричества и медицины, которые больше всего подвержены коррупции. Одна из самых успешных реформ - продажа малого публичного имущества на открытых электронных аукционах в 2020 году. Еще одна - децентрализация государственной деятельности. Хотя корпоративное управление больших государственных компаний сталкивается с противостоянием от вражеских политических сил, независимые надзирательные советы в десятке больших компаний выстояли. Новый повод для волнения - это решения парламента снизить цену на газ для жилых помещений на 30%, в том время как газовые спекуляции традиционно являлись главным источником коррупции в Украине.

Украинское правительство находится в тесном сотрудничестве с международными финансовыми учреждениями и двусторонними донорами, в основном из ЕС и США. В июне прошлого года МВФ заключил договор с Украиной на 5 млрд долларов США на 18 месяцев, но выдал только 2,1 млрд первым траншем, в основном потому, что с тех пор Украина замедлилась в своих антикоррупционных инициативах, но также из-за снижения цен на газ и введения двойного ценообразования. Европейский банк реконструкции и развития выдал 1 млрд в 2020 и немного меньше выдал Мировой Банк. Украинское правительство склонно видеть международных доноров как банкоматы, которые предлагают низкие кредиты, и не занимаются реформами, которые бы поспособствовали развитию экономики, так как у них мало интереса в национальном росте.

В отношениях России с Украиной много старого груза. Русские националисты с давних пор не признавали Украину как отдельную нацию, а тем более независимую страну, которая захочет присоединиться к Европе.

Как сказал экс-советник по вопросам безопасности в США Збигнев Бжезинский: «Без Украины Россия перестает быть империей, с Украиной же, подкупленной, а затем и подчиненной, Россия автоматически превращается в империю». И правда, контроль Москвы над Украиной, начиная со середины 17-ого столетия, был первым имперским достижением, таким, которое значило, что Россия, а не ее противник Польско-Литовский Союз (Речь Посполитая прим. перевод.) станет великой силой восточной Европы. Россияне помнят эту историю; Путин сделал день вывода польско-литовских сил из Москвы в 1612 Национальным Днем России.

Борис Ельцин, первый Президент России, официально согласился на независимость Украины, в ходе отказа России от ее имперского и коммунистического прошлого, хотя в приватных разговорах с высокими украинскими чиновниками он выражал скептику по поводу Украины как независимого государства. Его преемник, Путин, казалось, готов принять украинскую независимость. Но он же, его команда и многие россияне, кажется, готовы принимать эту независимость только в условиях близкой ассоциации и полного подчинения Москве.

Много написано о чувствах Украины к России. Перед российским вторжением в 2014, украинцы испытывали много позитивных чувств к соседям. Амбиции России по поводу особых отношений с Украиной могли бы быть хорошо восприняты украинцами, если бы тесное партнерство после 1991 года приносило бы Украине процветание и не мешало бы ее сближению с Европой.

Но при Путине влияние России на Украину не было благоприятным. Первые годы его президенства принесли быстрый экономический рост. С углублением Путинской клептократии, рост России замедлился. Застой, как описывали россияне поздние года президентства, вернулся. С ростом коррупции и уменьшением экономических успехов, режим стал политически жестким, боящимся массового сопротивления.

Так же как и в СССР, логика Кремлевской самозащиты в том, чтобы держать успешные модели демократического развития как можно дальше от России. Такие модели не могут укореняться в Белоруссии и Украине, ключевых братских нациях в глазах российских националистов, так как это будет опасным прецедентом для самой же России.

Украина сталкивалась со своими трудностями с момента обретения независимости. Ее коррумпированная система, в центре которой местные олигархи и с управлением в руках Януковича, была удобна для Путина. Янукович был для него идеальным лидером: коррумпированный и поэтому зависимый от воли Путина, но способный иметь достаточно принятия от Запада (и Буш и Обама мирились с ним до 2014 года), что делало его не такой обузой и потенциально приемлемым для украинцев.

Требования Путина о подчинении Украины не оказались приемлемыми. Одной из причин падения режима Януковича был его отказ, по настоянию Путина, идти по обещанному пути ассоциации с ЕС. Соглашение об ассоциации нравилось украинцам и когда Янукович принял обратное решение, протесты на Майдане не заставили себя ждать. Правительство США и большинство наблюдателей, мирившихся с Януковичем, ожидали, что протесты утихнут. Но этого не произошло. Янукович прибег к силовым методам. Протесты росли. Демонстрации переросли в восстания, Янукович бежал из страны и его режим рухнул.

Путин винил США. Но причиной была как раз политика Путина в отношении Украины, которая хотела, чтобы Украина осталась коррумпированной, податливой, а значит бедной. То, что Путин хочет для Украины, для самой Украины не является хорошим.

Логика империализма и логика Путинизма оставляют Украину врагами.

Так не должно быть. Если бы Россия свергла Путинскую систему и встала на путь реформирования, «Европеизированная» Украина не была бы для нее угрозой, а предметом подражания. Конечно же, это не то, что хочет Кремль, но судя по постоянному сопротивлению правлению Путина - то, что хотят многие россияне.

Около семи лет после начала российской агрессии в Украине война на Донбассе продолжается, а дипломатические усилия по ее завершению закончились провалом.

Не смотря на многие соглашения по прекращению огня, единичные бои происходят почти каждый день, в большинстве инициированные российскими силами. Количество смертей переваливает за 14,000. Зеленский, который баллотировался как мирный кандидат, сделал усилие для продвижения переговоров по урегулированию, которое основывалось бы на Минских Соглашениях 2014-15 года, но был не более успешен чем его предшественник.

Если этот ступор продолжится, Донбасс рискует стать тем тупиком, который будет работать против украинских усилий построить процветающее, демократическое общество и стать неотъемлемой частью Евро-Атлантического сообщества. Пока агрессия Москвы не остановлена - сначала на Донбассе, а потом, в долгосрочной перспективе, в Крыму – будет сложно восстановить конструктивные отношения между западом и Россией и восстановить уважение Москвы к международной правовой системе. Справедливое решение по Донбассу должно быть лакмусовыми тестом любых усилий по улучшению отношений с Москвой.

США и их европейские союзники имеют неожиданно консолидированную позицию с 2014 г. в отношении продолжения санкций против России и поддержания украинского суверенитета и территориальной целостности, если не брать во внимание события, которые привели к импичменту Трампа в 2019-м году. Но в ближайшие годы это единство может быть нарушено, так как Путин стремится «поссорить» трансатлантическое сообщество, и так как Киев не очень успешен во внутренних реформах. Путин нацелен подорвать украинский демократический эксперимент и заблокировать путь Киева к евроатлантической интеграции и он, возможно, продолжает верить, что время на его стороне. Сильное и устойчивое лидерство США необходимо для того, чтобы проломить тупик и привести конфликт концу через переговоры.

Минские соглашения, хоть и имеют недостатки, все равно определяют надлежащее мирное урегулирование, включая постоянное прекращение огня, вывод всех российских и посреднических войск и военной техники, проведение местных выборов согласно украинскому закону и стандартам ОБСЕ, и восстановления контроля Украины над её международной границей. В течении нескольких лет предоставлялось много предложений как ввести Минские соглашения в действие, используя международные миротворческие силы и другие механизмы, если политика Москвы будет благоприятна.

Но процесс переговоров, начатый Минскими соглашениями, Нормандским форматом (Украина, Россия, Германия, Франция) и Трёхсторонней Контактной Группой (ОБСЕ, Украина, Россия) оказался неэффективными. Проблема не столько в надёжности Западных участников в Нормандском формате или представительств ОБСЕ – все они в общем защищали интересы Украины. Проблема в отсутствии США в переговорах, что позволяет России только делать вид, что они договариваются, настраивать разных участников друг против друга, уклоняться от собственных обязательств согласно Минским соглашениям, и представлять себя нейтральным медиатором, а не прямым участником конфликта.

Пока США активно не участвует в переговорах, Путину легче затягивать процесс. Он будет продолжать настаивать на том, что на Донбассе нет русских войск, и что это гражданская война между этническими россиянам и украинским националистами, несмотря на неопровержимое доказательство противоположного.

Перед тем как вступать в переговоры с Россией, США должны договориться с Украиной об основных принципах переговоров и позиции которую они могут занять в Нормандском формате и Трёхсторонней Контактной Группе. Они должны включать:

Независимо от формата, любые переговоры должны включать смесь кнута и пряника. Только поднимая цену за российскую агрессию и показывая Москве, что она получает за деэскалацию, Запад может рассчитывать на смену настроений Путина и убедить его выйти из Донбасса, как он обещал в Минских соглашениях. Есть как минимум пять вариантов как поднять цену за агрессию для Путина:

Первым делом, после того как Трамп старался использовать отношения с Украиной для своей политической выгоды, нужно установить отношения прямолинейного характера, доверительные отношения между Баденом и Зеленским. Несмотря на действия Трампа и последующий импичмент, США продолжали предоставлять поддержку Украине, что подтверждает их важные интересы в этой стране и мудрость лидеров Конгресса. Тем не менее, этот опыт дал Зеленскому повод переживать об их отношениях с Вашингтоном, и о их имидже среди населения США. И хотя они ожидают намного лучшего отношения от Байдена и его команды, они тревожно ждут последующих действий.

Возвращение к нормальным отношениям между США и Украиной займет время - США еще наполняет правительство своими специалистами по иностранным делам. Государственный Секретарь США Энтони Блинкен уже позвонил Министру иностранных дел Украины Дмитрию Кулебе, и важно то, что Байден, Вице-президент Камала Харрис и Советник по делам безопасности Джейк Салливан скоро свяжутся со своими коллегами в Украине, чтобы обозначить свою приверженность тесно сотрудничать с Украиной. Большие внешнеполитические цели США остались такими же, как и в 2014 году: помочь Украине защитить ее территориальную целостность и суверенитет перед агрессией Кремля, и помочь Украине провести реформы, которые необходимо чтобы стать нацией закона с растущей и процветающей экономикой. Команда Байдена как никто квалифицирована достичь этих целей успешно. Блинкен уже дал понять, что в отличии от администрации Обамы, администрация Байдена готова предоставить летальные системы вооружения, и что, в отличии от администрации Трампа, они будут планомерно продвигать реформы на всех уровнях и не будут политизировать их отношения.

Как вице-президент, Байден был создателем политики в отношении Украины на практике. Сейчас, как у Президента, у него не будет на это времени, но он должен связаться с Зеленским, сначала по телефону, а потом провести и личную встречу. Установление понимания между Президентами сподвигнет на соответствующую политику на местах и повысит влияние США в Киеве, что будет очень важным для работы над сложными реформами в Украине. И в самом деле, Байден должен использовать его первую встречу с Зеленским, чтобы дать полномочия Блинкену или другому чиновнику быть ответственным по Украине. Большинство из вышесказанного очевидно. Но это должно быть произнесено, из-за своеобразного отклонения от курса, которые произошло в этих двусторонних отношениях во время администрации Трампа. Этот контакт также сделает Зеленского и его команду более готовыми к убеждениям, особенно касательно сложных вопросов с реформами.