© 2019 Strategic Group.Media
ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ:
СОДЕРЖАНИЕ И ОГРАНИЧЕНИЯ
Исторически развитие европейского интеграционного процесса сопровождалось не только задачами перехода к свободной торговле, повышения конкуренции и производительности труда, экономической конвергенции государств-членов, но и ставилась цель: достичь социального прогресса и благосостояния населения стран Европейского Сообщества. Ведущие западные экономисты и политики первых десятилетий существования ЕЭС практически единогласно утверждали сугубо временный характер возможных социальных проблем, связанных с развитием интеграции, которые с течением времени должны были быть решены и автоматически сбалансированы экономическим ростом. Однако, как ещё в 1969 г. в своей статье «Социальные последствия интеграции» отмечал Ю.А. Борко, социальные отношения и проблематика, связанная с регулированием рынков труда, а также правами работающих граждан, служит долговременным фактором развития ЕС. В последнее десятилетие в связи с последствиями финансово-экономического кризиса в ЕС наблюдалось обострение социальной повестки: повышение уровня безработицы, особенно среди молодёжи (в 2013 г. этот показатель достиг 23%), рост численности живущих на грани бедности и социальной изоляции (в 2018 г. - более 20% населения ЕС-28), а также целый комплекс вопросов, связанных со свободой передвижения.
Европейская социальная модель: между мечтой и реальностью
В основополагающих договорах ЕС чётко закреплено социальное измерение интеграции. Римский договор 1957 г., а в последующем Единый европейский акт 1986 г. заложили основы свободы передвижения трудящихся и соблюдения их прав, привели к созданию Европейского социального фонда и открыли путь к формированию наднационального законодательства в социальной сфере. Социальная миссия и цели ЕС в дальнейшем были закреплены в Лиссабонском договоре 2007 г. (Ст. З ДЕС, Титул X ДФЕС). Результатом межправительственного сотрудничества и деятельности Европейской комиссии на протяжении нескольких десятилетий стал богатый свод законодательства ЕС в сфере защиты и расширения социальных прав граждан (social acquis).
В научном и политическом дискурсе понятие «Социальная Европа» обычно противопоставляется неолиберальной, свободной рыночной англосаксонской модели. Именно в этом ключе с целью укрепить европейскую идентичность в 1980-е гг. глава Еврокомиссии Ж. Делор впервые использовал понятие «Европейской социальной модели» (ЕСМ) как альтернативы ультралиберальной американской социально-экономической политике.
До сих пор спорят, можно ли говорить о единой европейской социальной модели, или же речь должна идти о сосуществовании в ЕС пяти различных типов регулирования вопросов занятости и социальной защиты. Эббингхаус и Сапир выделяют четыре категории социальной модели в Европе: североевропейская, англосаксонская, континентальная и южно-средиземноморская.
Каждой из них присущи свои особенности. В странах Северной Европы (Финляндия, Норвегия, Швеция, Дания и Нидерланды) сильна роль государственного сектора в социальном обеспечении, которое характеризуется довольно высоким уровнем как налогов, так и социальных выплат, принципом равенства и солидарности в перераспределении. Государство также активно в стимулировании занятости (в том числе среди женщин и пожилого населения). Всё это и, как следствие, низкие показатели бедности и безработицы, позволяет объединить их в североевропейскую или скандинавскую модель. Англосаксонский тип (Великобритания, Ирландия) - самый либеральный в отношении формирования систем социального обеспечения. Социальные выплаты напрямую зависят от занятости, при этом незащищёнными остаются такие слои населения как неработающие и пожилые граждане. Но государство обеспечивает систему бесплатного здравоохранения. Континентальный тип отличает, с одной стороны, либеральный принцип в вопросах социального страхования, строго определённый институционально и законодательно, когда страховые фонды формируются в основном за счёт работодателей, с другой - развитая система социального партнёрства при активной роль профсоюзов. Государство особое место отводит социальному обеспечению незащищённых слоёв. Для средиземноморской модели характерна опора не на государство или профсоюзы, а на семью как главный институт социального благополучия граждан. Большая часть социальных расходов идёт на выплату пенсий. Виссер и Сенгоку предложили выделить пятый тип, присущий странам ЦВЕ. После либерально-демократических реформ 1990-х гг. государственное участие в социальной сфере существенно сократилось, возросла доля частного и некоммерческого секторов, отмечается довольно низкий уровень пенсионного обеспечения и социального страхования.
При этом национальные модели всё же обладают общими чертами, которые чётко позволяют объединить их в единую Европейскую модель, отличную от американской или японской. ЕСМ включает в себя, прежде всего, набор общих фундаментальных ценностей, исторически разделяемых всеми государствами интеграционного объединения. Среди них - обеспечение всех граждан минимальными правами и достойными условиями труда, всеобщая социальная защита, диалог и компромисс между социальными партнёрами (включая бизнес, профсоюзы, политических деятелей и граждан), инклюзивность рынков труда, предоставление государственных услуг и солидарности на основе концепций социальной интеграции и социальной сплочённости. Европейская социальная модель считается уникальной по своей двойной направленности на экономические и социальные цели. В Сообщении 2001 г. «Занятость и социальная политика: Концепция инвестирования в качество» Комиссия противопоставляет Европейскую социальную модель государственных социальных расходов американской модели, которая опирается на частные расходы, отмечая, что 40% населения США не имеет доступа к первичной медико-санитарной помощи, хотя доля расходов на душу населения в ВВП в США выше, чем в Европе. Комиссия подчёркивает, что для ЕСМ важны не только наличие рабочих мест, но и характеристики занятости. Приверженность ЕС принципам инклюзивности подтверждена в Европейской платформе борьбы с бедностью и социальной изоляцией, которая является частью Стратегии Европы 2020.
В научной литературе можно выделить и другие подходы к природе Европейской социальной модели. Часть исследователей видит в ЕСМ идеально-типическую модель в веберовском смысле, в которой экономическая эффективность сочетается с социальной справедливостью. Таким образом, само развитие европейской интеграции представляет собой шаги в направлении создания единой социальной модели, начиная с декларации целей гармонизации социальной политики в 1950-х, 1960-х и 1970-х гг., сотрудничества, координации и диалога в 1990-х гг. и заканчивая обеспечением согласованности, социальной сплочённости и конвергенции в будущем.
Другие учёные, напротив, сомневаются в будущем ЕСМ и утверждают, что она представляет собой «недостижимую мечту», на пути к которой всегда будут стоять силы глобализации и нарастающих диспропорций в ЕС. Кроме того, вступившие в ЕС новые государства-члены, заинтересованные в поддержании экономической конкурентоспособности при более низких уровнях производительности, будут стремиться проводить самостоятельную политику в области занятости и социального страхования, сопротивляясь закреплению обязательных наднациональных норм. Главным ограничителем социальной политики на наднациональном уровне служит негативная концепция интеграции, порождающая, как отмечает Лейбфрид, асимметрию между экономической и политической интеграцией в ЕС.
Тем не менее, анализ развития социального измерения ЕС в посткризисный период даёт основания говорить, что нынешняя форма ЕСМ не может сводиться лишь к констатации минимальных стандартов, уже существующих в государствах-членах. Кроме укрепления базовых норм и принципов, многие из которых пересматриваются в связи с меняющимися условиями (расширение ЕС, кризис зоны евро, цифровизация экономики и др.), Евросоюз также инициировал процесс обновления институциональной структуры социальной политики. Предложенная Комиссией Ж.-К. Юнкера идея «перезапуска Социальной Европы» и создание Европейской опоры социальных прав, а также принятие ряда новых директив в социальной сфере внесли существенный вклад в консолидацию Европейской социальной модели.
В научном и политическом дискурсе понятие «Социальная Европа» обычно противопоставляется неолиберальной, свободной рыночной англосаксонской модели. Именно в этом ключе с целью укрепить европейскую идентичность в 1980-е гг. глава Еврокомиссии Ж. Делор впервые использовал понятие «Европейской социальной модели» (ЕСМ) как альтернативы ультралиберальной американской социально-экономической политике.
До сих пор спорят, можно ли говорить о единой европейской социальной модели, или же речь должна идти о сосуществовании в ЕС пяти различных типов регулирования вопросов занятости и социальной защиты. Эббингхаус и Сапир выделяют четыре категории социальной модели в Европе: североевропейская, англосаксонская, континентальная и южно-средиземноморская.
Каждой из них присущи свои особенности. В странах Северной Европы (Финляндия, Норвегия, Швеция, Дания и Нидерланды) сильна роль государственного сектора в социальном обеспечении, которое характеризуется довольно высоким уровнем как налогов, так и социальных выплат, принципом равенства и солидарности в перераспределении. Государство также активно в стимулировании занятости (в том числе среди женщин и пожилого населения). Всё это и, как следствие, низкие показатели бедности и безработицы, позволяет объединить их в североевропейскую или скандинавскую модель. Англосаксонский тип (Великобритания, Ирландия) - самый либеральный в отношении формирования систем социального обеспечения. Социальные выплаты напрямую зависят от занятости, при этом незащищёнными остаются такие слои населения как неработающие и пожилые граждане. Но государство обеспечивает систему бесплатного здравоохранения. Континентальный тип отличает, с одной стороны, либеральный принцип в вопросах социального страхования, строго определённый институционально и законодательно, когда страховые фонды формируются в основном за счёт работодателей, с другой - развитая система социального партнёрства при активной роль профсоюзов. Государство особое место отводит социальному обеспечению незащищённых слоёв. Для средиземноморской модели характерна опора не на государство или профсоюзы, а на семью как главный институт социального благополучия граждан. Большая часть социальных расходов идёт на выплату пенсий. Виссер и Сенгоку предложили выделить пятый тип, присущий странам ЦВЕ. После либерально-демократических реформ 1990-х гг. государственное участие в социальной сфере существенно сократилось, возросла доля частного и некоммерческого секторов, отмечается довольно низкий уровень пенсионного обеспечения и социального страхования.
При этом национальные модели всё же обладают общими чертами, которые чётко позволяют объединить их в единую Европейскую модель, отличную от американской или японской. ЕСМ включает в себя, прежде всего, набор общих фундаментальных ценностей, исторически разделяемых всеми государствами интеграционного объединения. Среди них - обеспечение всех граждан минимальными правами и достойными условиями труда, всеобщая социальная защита, диалог и компромисс между социальными партнёрами (включая бизнес, профсоюзы, политических деятелей и граждан), инклюзивность рынков труда, предоставление государственных услуг и солидарности на основе концепций социальной интеграции и социальной сплочённости. Европейская социальная модель считается уникальной по своей двойной направленности на экономические и социальные цели. В Сообщении 2001 г. «Занятость и социальная политика: Концепция инвестирования в качество» Комиссия противопоставляет Европейскую социальную модель государственных социальных расходов американской модели, которая опирается на частные расходы, отмечая, что 40% населения США не имеет доступа к первичной медико-санитарной помощи, хотя доля расходов на душу населения в ВВП в США выше, чем в Европе. Комиссия подчёркивает, что для ЕСМ важны не только наличие рабочих мест, но и характеристики занятости. Приверженность ЕС принципам инклюзивности подтверждена в Европейской платформе борьбы с бедностью и социальной изоляцией, которая является частью Стратегии Европы 2020.
В научной литературе можно выделить и другие подходы к природе Европейской социальной модели. Часть исследователей видит в ЕСМ идеально-типическую модель в веберовском смысле, в которой экономическая эффективность сочетается с социальной справедливостью. Таким образом, само развитие европейской интеграции представляет собой шаги в направлении создания единой социальной модели, начиная с декларации целей гармонизации социальной политики в 1950-х, 1960-х и 1970-х гг., сотрудничества, координации и диалога в 1990-х гг. и заканчивая обеспечением согласованности, социальной сплочённости и конвергенции в будущем.
Другие учёные, напротив, сомневаются в будущем ЕСМ и утверждают, что она представляет собой «недостижимую мечту», на пути к которой всегда будут стоять силы глобализации и нарастающих диспропорций в ЕС. Кроме того, вступившие в ЕС новые государства-члены, заинтересованные в поддержании экономической конкурентоспособности при более низких уровнях производительности, будут стремиться проводить самостоятельную политику в области занятости и социального страхования, сопротивляясь закреплению обязательных наднациональных норм. Главным ограничителем социальной политики на наднациональном уровне служит негативная концепция интеграции, порождающая, как отмечает Лейбфрид, асимметрию между экономической и политической интеграцией в ЕС.
Тем не менее, анализ развития социального измерения ЕС в посткризисный период даёт основания говорить, что нынешняя форма ЕСМ не может сводиться лишь к констатации минимальных стандартов, уже существующих в государствах-членах. Кроме укрепления базовых норм и принципов, многие из которых пересматриваются в связи с меняющимися условиями (расширение ЕС, кризис зоны евро, цифровизация экономики и др.), Евросоюз также инициировал процесс обновления институциональной структуры социальной политики. Предложенная Комиссией Ж.-К. Юнкера идея «перезапуска Социальной Европы» и создание Европейской опоры социальных прав, а также принятие ряда новых директив в социальной сфере внесли существенный вклад в консолидацию Европейской социальной модели.
Практические противоречия на пути к Европейской социальной модели
Практической реализации ЕСМ, несмотря на достигнутые успехи, всё ещё препятствует ряд факторов. Различия в экономических и политических условиях между странами-участницами, в их экономических интересах, в идеологии и политических позициях президентов и правительств, соответствующих их партийной принадлежности, осложняют процесс согласования и выработки норм общей социальной политики Евросоюза. Примером тому могут служить переговоры в Совете ЕС по новой редакции директивы в отношении командированных работников в 2018 г. Разногласия проявились между государствами-реципиентами, в основном старыми членами ЕС, и государствами, отправляющими командированных работников внутри ЕС - Вишеградской группой, Болгарией, Румынией, Литвой, Латвией, Эстонией. Первые активно выступали в пользу пересмотра прежних правил, введения принципа «равная оплата за равный труд» для защиты собственных рынков труда от «социального демпинга». Новые страны-члены, напротив, стремились сохранить возможности для конкуренции за счёт более низкой оплаты труда своих командированных работников. В итоге возобладала позиция государств-реципиентов благодаря голосованию в Совете ЕС квалифицированным большинством.
В наследство от Ж.-К. Юнкера нынешней главе Еврокомиссии У. фон дер Ляйен достались несколько нерешённых вопросов и инициатив, направленных на эффективную реализацию Европейской опоры социальных прав. Камнем преткновения остаётся принятие новых правил координации систем социального страхования, что затрагивает чувствительные области национального суверенитета государств-членов. Тем не менее, новый состав Комиссии не уступает в амбициозности своим предшественникам. 14 января 2020 г. У. фон дер Ляйен выступила с официальным предложением начать общественные консультации о возможности введения европейского минимального размера оплаты труда (МРОТ), которое уже было встречено неоднозначно государствами-членами, профсоюзами и бизнес-ассоциациями.
Дискуссия о принятии европейского МРОТ продолжается уже нескольких лет. Особым толчком послужило принятие Германией минимальной заработной платы в 2015 г. ФРГ долгое время оставалась одной из немногих стран ЕС, где законодательно это не регулировалось. В шести странах Евросоюза (Италия, Кипр, Австрия, Дания, Финляндия и Швеция) МРОТ по-прежнему согласовывается лишь в рамках коллективных переговоров социальных партнёров.
Переговоры и принятие в ЕС новой директивы о командированных работниках, а также назревшая реформа правил координации систем социального страхования усилили позиции сторонников введения европейской минимальной зарплаты. Установление общей формулы расчёта МРОТ в ЕС (60% от средней национальной заработной платы в каждой стране) видится ими в качестве ещё одной меры по борьбе с «социальным демпингом». Идея продвижения вопроса о справедливой оплате труда была поддержана депутатами от различных фракций Европарламента, рядом лидеров стран-членов (Э. Макрон, А. Меркель), а также новым членом Комиссии по вопросам занятости и социальных прав Н. Шмитом. Вступив в должность в декабре 2019 г. Шмит в рамках профильного заседания Совета ЕС (EPSCO) заверил представителей скандинавских стран, что их национальные социальные модели не будут затронуты.
Стоит отметить, что разница между существующими национальными минимальными зарплатами в рамках ЕС существенна. Минимальная оплата труда в Болгарии в январе 2020 г. составляла 312 евро, в то время как в Люксембурге - 2142 евро (см. рисунок 1).
В наследство от Ж.-К. Юнкера нынешней главе Еврокомиссии У. фон дер Ляйен достались несколько нерешённых вопросов и инициатив, направленных на эффективную реализацию Европейской опоры социальных прав. Камнем преткновения остаётся принятие новых правил координации систем социального страхования, что затрагивает чувствительные области национального суверенитета государств-членов. Тем не менее, новый состав Комиссии не уступает в амбициозности своим предшественникам. 14 января 2020 г. У. фон дер Ляйен выступила с официальным предложением начать общественные консультации о возможности введения европейского минимального размера оплаты труда (МРОТ), которое уже было встречено неоднозначно государствами-членами, профсоюзами и бизнес-ассоциациями.
Дискуссия о принятии европейского МРОТ продолжается уже нескольких лет. Особым толчком послужило принятие Германией минимальной заработной платы в 2015 г. ФРГ долгое время оставалась одной из немногих стран ЕС, где законодательно это не регулировалось. В шести странах Евросоюза (Италия, Кипр, Австрия, Дания, Финляндия и Швеция) МРОТ по-прежнему согласовывается лишь в рамках коллективных переговоров социальных партнёров.
Переговоры и принятие в ЕС новой директивы о командированных работниках, а также назревшая реформа правил координации систем социального страхования усилили позиции сторонников введения европейской минимальной зарплаты. Установление общей формулы расчёта МРОТ в ЕС (60% от средней национальной заработной платы в каждой стране) видится ими в качестве ещё одной меры по борьбе с «социальным демпингом». Идея продвижения вопроса о справедливой оплате труда была поддержана депутатами от различных фракций Европарламента, рядом лидеров стран-членов (Э. Макрон, А. Меркель), а также новым членом Комиссии по вопросам занятости и социальных прав Н. Шмитом. Вступив в должность в декабре 2019 г. Шмит в рамках профильного заседания Совета ЕС (EPSCO) заверил представителей скандинавских стран, что их национальные социальные модели не будут затронуты.
Стоит отметить, что разница между существующими национальными минимальными зарплатами в рамках ЕС существенна. Минимальная оплата труда в Болгарии в январе 2020 г. составляла 312 евро, в то время как в Люксембурге - 2142 евро (см. рисунок 1).
С одной стороны, установление европейского МРОТ способно повысить стандарты оплаты труда в тех странах, где этот уровень существенно ниже среднего по ЕС. Он окажет положительное влияние на заработную плату в таких странах, как Эстония, Чешская Республика, Испания и Румыния, где минимальная заработная плата в настоящее время составляет около 40% от среднего уровня ежемесячной оплаты труда в стране. При этом европейский МРОТ не обязательно сильно изменит ситуацию в других членах Союза. Во Франции и Португалии уже действует расчёт исходя из 60%, в Люксембурге работники зарабатывают не менее 75% от средней национальной зарплаты.
В то же время новая инициатива Комиссии вновь ударяет по интересам восточноевропейских стран - членов ЕС, оказывавших сопротивление принципу «равная оплата за равный труд» ещё в ходе переговоров по директиве о командированных работниках. Для этих государств, где заработная плата является одной из самых низких в ЕС, введение европейского МРОТ могло бы лишить их рабочих конкурентных преимуществ на европейском рынке труда.
С другой стороны, как отмечается в свежем докладе Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП), опубликованном 28 января 2020 г., минимальный уровень оплаты труда в государствах ЕС не защищает от риска бедности. ЕКП выступает за то, чтобы Комиссия более активно продвигала повышение легального минимального размера оплаты труда до 60% от средней заработной платы во всех странах Евросоюза.
Однако действия Еврокомиссии могут вступить в противоречие с правовыми основами ЕС, который имеет лишь ограниченные полномочия в регулировании социальных вопросов. Ст. 153 ДФЕС предусматривает, что «Союз будет поддерживать и дополнять деятельность государств-членов» в отношении условий труда, но это не относится к вопросам оплаты труда, правам на ассоциацию и забастовку. Введение европейского МРОТ может столкнуться с ещё одним существенным препятствием. Вопрос в том, какие критерии конвергенции должны применяться, чтобы минимальный размер оплаты труда не приводил к дисбалансу в платёжной политике стран ЕС?
В то же время новая инициатива Комиссии вновь ударяет по интересам восточноевропейских стран - членов ЕС, оказывавших сопротивление принципу «равная оплата за равный труд» ещё в ходе переговоров по директиве о командированных работниках. Для этих государств, где заработная плата является одной из самых низких в ЕС, введение европейского МРОТ могло бы лишить их рабочих конкурентных преимуществ на европейском рынке труда.
С другой стороны, как отмечается в свежем докладе Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП), опубликованном 28 января 2020 г., минимальный уровень оплаты труда в государствах ЕС не защищает от риска бедности. ЕКП выступает за то, чтобы Комиссия более активно продвигала повышение легального минимального размера оплаты труда до 60% от средней заработной платы во всех странах Евросоюза.
Однако действия Еврокомиссии могут вступить в противоречие с правовыми основами ЕС, который имеет лишь ограниченные полномочия в регулировании социальных вопросов. Ст. 153 ДФЕС предусматривает, что «Союз будет поддерживать и дополнять деятельность государств-членов» в отношении условий труда, но это не относится к вопросам оплаты труда, правам на ассоциацию и забастовку. Введение европейского МРОТ может столкнуться с ещё одним существенным препятствием. Вопрос в том, какие критерии конвергенции должны применяться, чтобы минимальный размер оплаты труда не приводил к дисбалансу в платёжной политике стран ЕС?
В отношении развития социального измерения интеграции Европейский союз долгое время находился в поисках нового нарратива. Комиссия Ж.К. Юнкера инициировала создание Европейской опоры социальных прав. Её реализация входит в приоритетные задачи нового состава Еврокомисии под руководством У. фон дер Ляйен. Это может консолидировать Европейскую социальную модель, несмотря на национальные различия, и повысить уровень социально-экономической конвергенции в Евросоюзе. Воплощение в жизнь лозунга Еврокомиссии «Европа, которая защищает» (англ. - «а Europe that protects») в социальной сфере способно не только придать большую легитимность интеграционному проекту среди населения, ослабив евроскептические настроения, но и в действительности поднять уровень благосостояния граждан. Тем не менее, на этом пути сохраняются два главных препятствия: ограниченность компетенции ЕС в сфере регулирования трудовых и социальных отношений, а также существование различных социальных моделей в странах-членах, не готовых терять свои рыночные конкурентные преимущества.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН\ 2020, №1
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН\ 2020, №1
~
Сподобалась стаття? Подаруйте нам, будь-ласка, чашку кави й ми ще більш прискоримося та вдосконалимося задля Вас.) SG SOFIA - медіа проект - не коммерційний. Із Вашою допомогою Ми зможемо розвивати його ще швидше, а динаміка появи нових Мета-Тем та авторів тільки ще більш прискориться. Help us and Donate!
Ще матеріали до теми:
